Séance en hémicycle du 20 décembre 2010 à 21h30

Résumé de la séance

Les mots clés de cette séance

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La séance

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La séance, suspendue à dix-huit heures cinq, est reprise à vingt et une heures trente.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

J’informe le Sénat que la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2010 est parvenue à l’adoption d’un texte commun.

(Texte de la commission)

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée avec modifications par l’Assemblée nationale en deuxième lecture, tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques (proposition n° 584 [2009-2010], texte de la commission n° 178, rapport n° 177).

Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.

Debut de section - PermalienPatrick Ollier, ministre auprès du Premier ministre, chargé des relations avec le Parlement

Monsieur le président, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, la rénovation de la vie politique et parlementaire demeure une idée en perpétuel mouvement. Nous voulons la faire vivre, vous entendez lui donner corps. Mon expérience de parlementaire ne peut que m’inciter à vous inviter à être innovants au service de l’intérêt général.

Pour donner au Parlement la place qui lui revient au cœur d’une démocratie comme la France, il nous faut affirmer des responsabilités ambitieuses au service d’une plus grande efficacité de l’action publique.

Le rôle des assemblées s’ordonne traditionnellement autour de trois missions : voter le budget, voter la loi, mais aussi contrôler celle-ci, ainsi que l’action du Gouvernement, et évaluer l’efficacité des politiques publiques.

C’est cette dernière mission qu’il s’agit de renforcer pour répondre aux exigences démocratiques d’aujourd’hui, car elle donne toute sa crédibilité aux deux autres. En effet, mesdames, messieurs les sénateurs, à quoi servirait-il de légiférer si vous ne pouviez à la fois contrôler l’action du Gouvernement et évaluer l’efficacité des réformes que vous avez votées ?

Permettez-moi de citer le général de Gaulle : « Les plus nobles principes du monde ne valent que par l’action ». C’est par l’action que vous pourrez apprécier les effets des mesures prises au regard des objectifs retenus et des moyens utilisés.

La réforme de la Constitution a contribué à renforcer le rôle et les pouvoirs du Parlement. À ce titre, l’article 24 de la Constitution, modifié par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit désormais de manière expresse que le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques sont dévolus aux assemblées parlementaires.

Ainsi, la proposition de loi du président de l’Assemblée nationale, M. Bernard Accoyer, soumise en deuxième lecture à votre examen, vise à donner aux organes parlementaires chargés du contrôle et de l’évaluation des politiques publiques les voies et moyens adaptés pour mener à bien cette mission.

Mesdames, messieurs les sénateurs, le Gouvernement soutient cette initiative du président de l’Assemblée nationale. C’est une nouvelle pierre à l’édifice que nous bâtissons ensemble pour une plus grande efficacité de l’action du Gouvernement et des prérogatives du Parlement, appelée de ses vœux par le Président de la République.

Comme vous le savez, deux des quatre dispositions de ce texte ont été adoptées conformes.

Elles concernent, d’une part, l’inscription dans l’ordonnance du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, des modalités selon lesquelles les personnes entendues par une commission d’enquête peuvent prendre connaissance du compte rendu de leur audition et communiquer leurs observations, et, d’autre part, la consécration dans le code des juridictions financières du rôle de la Cour des comptes en matière d’évaluation des politiques publiques.

Je tiens, à cet instant, à saluer le remarquable travail de votre rapporteur, M. Patrice Gélard, et à remercier le président de la commission des lois, M. Jean-Jacques Hyest, pour la qualité des débats menés au sein de cette commission.

Sur chacun des deux points restant en discussion, à l’évidence, des nuances demeurent entre la position de l’Assemblée nationale et celle du Sénat.

Le premier point concerne l’article 1er, qui tend à étendre le champ des instances susceptibles de convoquer les personnes dont l’audition semble nécessaire et à élargir les pouvoirs des rapporteurs de ces instances en matière de contrôle sur pièces et sur place et de droit de communication de tout document.

Je pense que, sur le fond, Assemblée nationale et Sénat sont d’accord. Toutefois, la différence essentielle réside dans le fait que l’Assemblée nationale s’est dotée d’un comité de contrôle et d’évaluation des politiques publiques – j’en faisais partie voilà quelques semaines, je connais donc sa vocation –, ce qui, bien entendu, rend plus difficile l’harmonisation des procédures entre les deux chambres.

Le souci de la Haute Assemblée de ne pas réduire les pouvoirs des commissions permanentes – leur statut est constitutionnel – par rapport à ceux des délégations est légitime et compréhensible, puisque vous n’avez pas choisi, mesdames, messieurs les sénateurs, de vous doter d’un organe spécialement dédié au contrôle.

Le rôle d’un ministre chargé des relations avec le Parlement – pour avoir été président de l’Assemblée nationale et président de commission permanente, j’en perçois toute la mesure – est de respecter l’autonomie d’organisation des assemblées tout en veillant au respect des prérogatives que la Constitution accorde à chaque institution et des principes qui fondent de notre République.

Cependant, je tiens à rappeler que seul le Gouvernement a la faculté de permettre aux responsables administratifs des services de l’État de se rendre devant un organe du Parlement. Il faut donc en passer par lui pour qu’il puisse y souscrire, mais je sais par avance que vous en serez d’accord. D’ailleurs, la modification de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires ne remet nullement en cause ce principe, ainsi que l’a confirmé le Conseil constitutionnel dans sa décision du 25 juin 2009.

Pour autant, le Gouvernement entend répondre à toutes les demandes d’information. L’ordonnance du 17 novembre 1958 à laquelle je viens de faire référence lui fait déjà obligation de communiquer aux commissions et délégations parlementaires les informations utiles et les documents nécessaires à l’accomplissement de leur mission.

Le second point de discussion entre les deux assemblées concerne la mise en œuvre du nouvel article 47-2 de la Constitution, qui précise les modalités d’assistance de la Cour des comptes dans l’évaluation des politiques publiques.

L’article 3 de la proposition de loi prévoit que la Cour des comptes peut être saisie par le président du Sénat ou le président de l’Assemblée nationale, de leur propre initiative ou sur proposition d’une commission permanente ou de toute instance permanente d’évaluation créée au sein d’une des deux chambres.

Le Gouvernement n’a évidemment pas d’appréciation à porter sur les modalités de l’assistance que la Cour des comptes peut apporter au Parlement dans l’évaluation des politiques publiques. Il peut néanmoins se référer aux avis rendus par les juridictions compétentes, notamment par le Conseil constitutionnel.

À cet égard, ce dernier a rappelé, dans sa décision du 25 juin 2009, les conditions dans lesquelles les organes de contrôle peuvent exercer leur mission. Il a confirmé que le législateur organique avait confié à la commission des finances et à la commission des affaires sociales le soin de suivre le contrôle et l’exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale et d’évaluer toute question relative à ces sujets.

C’est pourquoi je peux tout à fait comprendre que vous soyez soucieux de le rappeler dans la loi.

Mesdames, messieurs les sénateurs, il est important de poursuivre la mise en œuvre de l’élargissement des pouvoirs du Parlement qu’a souhaité le constituant.

Il faut bâtir au quotidien, avec détermination et persévérance, un Parlement plus efficace. Par cette proposition de loi, vous y contribuez. Nous avons la République en partage, la vitalité de l’esprit démocratique de notre pays en dépend. Le respect profond dû à nos concitoyens, qui ont placé leur confiance dans la représentation nationale, est à ce prix.

C’est pour ces raisons que le Gouvernement émet le vœu que les deux assemblées de notre Parlement trouvent ensemble et de manière consensuelle le chemin des progrès à accomplir pour renforcer encore les principes qui animent notre démocratie.

Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Patrice Gélard

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui en deuxième lecture la proposition de loi, déposée par le président de l’Assemblée nationale, tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques.

L’Assemblée nationale et le Sénat sont très largement tombés d’accord concernant l’article 2, désormais définitivement adopté, et l’essentiel de l’article 3, dont les députés ont supprimé deux alinéas introduits par le Sénat.

Ce qui pose le plus de problèmes relève, comme M. le ministre vient de l’exposer, plutôt d’un quiproquo entre le Sénat et l’Assemblée nationale : celle-ci s’est en effet dotée d’une institution, le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, qui n’existe pas au Sénat.

Debut de section - PermalienPhoto de Patrice Gélard

Or les dispositions envisagées par l’Assemblée nationale auraient des conséquences sur un certain nombre d’organes internes, notamment, au Sénat, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, la délégation à la prospective, et, dans chacune des deux assemblées, la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes.

Le dispositif de l’article 1er risquerait donc de s’étendre à toute une série d’organes et aurait pour conséquence de les doter de pouvoirs supérieurs à ceux des commissions permanentes.

Je rappelle que ces dernières peuvent disposer des mêmes pouvoirs que les commissions d’enquête, mais pour une période limitée à six mois et à condition d’en faire la demande.

C’est sur ce point que se situe le quiproquo : l’Assemblée nationale tient à ce que son comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques dispose des possibilités d’audition et de contrôle sur pièces et sur place qu’ont les commissions d’enquête.

Trois solutions ont été envisagées.

La première, celle de l’Assemblée nationale, consisterait à doter les organes permanents – dans l’esprit de l’Assemblée nationale, il s’agit essentiellement du comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques – des mêmes pouvoirs que les commissions d’enquête.

Pour la Haute Assemblée, ce point de vue aurait abouti à ce que la délégation aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes, la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, ainsi que la délégation à la prospective bénéficient de ces mêmes compétences.

La deuxième solution est celle que proposera dans quelques instants notre collègue Jean-Pierre Sueur par l’un de ses amendements : elle consisterait à donner à tous les organes permanents, notamment aux commissions permanentes, les mêmes pouvoirs que ceux des commissions d’enquête.

La troisième solution est celle que la commission des lois du Sénat a retenue : il s’agit d’une formule moyenne consistant à accorder aux organes de contrôle les mêmes pouvoirs que ceux des commissions permanentes, à savoir, si nécessaire, le droit d’effectuer un contrôle sur pièces et sur place pendant une durée maximale de six mois.

Cette dernière solution me semble s’imposer pour une question de lisibilité. Si tous les organes de l’Assemblée nationale et du Sénat avaient le droit à tout instant d’opérer des contrôles sur pièces et sur place, les compétences réelles de chacun d’eux deviendraient illisibles.

C’est la raison pour laquelle la commission des lois a décidé de rétablir le texte adopté par le Sénat en première lecture pour l’article 1er.

En ce qui concerne l’article 3, le Sénat était, pour l’essentiel, d’accord avec l’Assemblée nationale, à l’exception cependant d’un alinéa qui a été supprimé par les députés, et que la commission des lois du Sénat propose de rétablir.

Il s’agit de la disposition qui reprend la décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2009 afin de préciser que les demandes d’assistance adressées à la Cour des comptes par le président de l’Assemblée nationale ou le président du Sénat, de leur propre initiative ou sur proposition d’une commission permanente ou d’une instance permanente de contrôle, ne peuvent porter sur le suivi et le contrôle de l’exécution des lois de finances ou des lois de financement de la sécurité sociale.

En d’autres termes, par le rétablissement d’un tel alinéa, nous souhaitons simplement rendre le texte conforme à la décision du Conseil constitutionnel citée précédemment et éviter que celle-ci ne soit oubliée à l’avenir lors de l’une ou l’autre de nos discussions, quand bien même nous sommes censés connaître par cœur toutes les décisions du Conseil constitutionnel.

Concernant des autres dispositions de l’article 3, nous sommes en parfait accord avec l’Assemblée nationale.

Par conséquent, compte tenu des propos que vient de tenir M. le ministre, il me semble que nous pouvons très rapidement trouver un accord avec l’Assemblée nationale sur le présent texte, lequel devrait désormais entrer en vigueur rapidement.

Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, serai-je, pour cette lecture encore, le seul dans ce vaste aréopage et au sein de notre assemblée à prendre la parole pour défendre l’œuvre de M. Bernard Accoyer, président de l’Assemblée nationale ? Voilà la question que je me posais en montant les marches me conduisant à cette tribune !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Monsieur le ministre, la proposition de loi de M. Accoyer mérite d’être saluée et défendue.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Or j’observe – nul, je le sais, n’est prophète en son pays – que l’Assemblée nationale n’a pas suivi son président sur l'article 1er. La majorité des députés ont ainsi restreint le bénéfice, si je puis dire, car celui-ci est bien limité, des nouvelles dispositions prévues au départ aux « instances permanentes créées au sein de l’une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l’action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente ».

Autrement dit, l'article 1er ne s’appliquera ni aux missions d’information, ni aux missions d’évaluation et de contrôle, ni aux délégations communes aux deux assemblées. La proposition de loi donne aux instances permanentes de contrôle et d’évaluation des pouvoirs plus importants que ceux des commissions permanentes. Qu’à cela ne tienne, malgré une telle disparité, je prédis que la majorité de l’Assemblée nationale et celle du Sénat trouveront un accord pour opérer ce que je qualifierai de nivellement par le bas.

Pauvre M. Accoyer, qui n’est suivi par aucune des chambres du Parlement ! Eh bien, moi, je le défends, parce qu’il faut bien que quelqu'un le fasse : le président de l’Assemblée nationale, c’est quelqu'un d’important dans notre démocratie, dans notre République. Monsieur le ministre, vous en conviendrez aisément, vous qui exerçâtes cette éminente fonction !

Mes chers collègues, ces instances ainsi qualifiées et limitées pourront, nous dit-on, bénéficier, comme les commissions permanentes d’ailleurs, des pouvoirs octroyés aux commissions d’enquête. Mais à une condition : que l’assemblée à laquelle elles appartiennent en décide. Ce n’est donc pas du tout un droit de tirage, puisque l’autorisation est soumise à l’accord de la majorité de l’assemblée. Il n’y a notamment pas là de pouvoir nouveau pour l’opposition.

Du reste, je voudrais dire un mot des commissions d’enquête parlementaires.

J’avais compris, un peu naïvement, je dois le dire, qu’il découlait de la récente réforme constitutionnelle que tous les groupes auraient, dans chaque assemblée, une sorte de droit de tirage pour la création d’une commission d’enquête parlementaire.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Monsieur le rapporteur, c’est peut-être le cas au Sénat, et je m’en réjouis, mais pas à l’Assemblée nationale. Rappelez-vous, nos collègues y avaient proposé une commission d’enquête sur un certain nombre d’événements qui s’étaient produits du côté de l’Élysée, ce qu’avait refusé la majorité. Voilà qui est choquant, car il ne faut pas, à mon sens, limiter les pouvoirs du Parlement. Or, en l’espèce, monsieur le rapporteur, vous savez bien comme nous tous, qu’il y avait matière à enquêter.

C’est donc une proposition de loi minimaliste qui nous est soumise.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Certains amateurs d’art minimaliste pourraient être séduits. Mais, enfin, mes chers collègues, dans ce vaste aréopage qui me fait face ce soir, je ne sens ni le souffle ni l’ambition pour nous amener à conférer des pouvoirs de contrôle plus élevés au Parlement !

J’évoquerai d’autres points sur lesquels nous proposerons des amendements.

Cette proposition de loi s’appliquera aux instances non pas temporaires, mais uniquement permanentes, et encore aux seules instances de contrôle et d’évaluation dont le champ dépasse celui d’une commission permanente. Pourquoi donc ? Y a-t-il un argument pour justifier une telle restriction ? Si oui, il est difficilement perceptible, mais il nous sera peut-être exposé par la suite, auquel cas nous sommes prêts à l’entendre.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

S’il n’y en a pas, mes chers collègues, nous serons bien obligés de le reconnaître. Et j’ai entendu, encore récemment, une explication de vote donnée sans qu’apparaisse le moindre argument pour le vote en question.

En ce qui concerne les questions de contrôle, je l’ai dit, il y eut, dans la réforme constitutionnelle, une bonne disposition : celle qui a créé la semaine de contrôle de l’action du Gouvernement.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Mais nous devons, me semble-t-il, réfléchir davantage à la manière de l’utiliser.

J’ai pu observer, depuis presque un an, que la semaine de contrôle se traduit souvent par une succession de débats assez platoniques. J’aime beaucoup Platon, tout comme Socrate : ce sont de grands hommes qui ont apporté beaucoup à la philosophie. Cela me gêne d’ailleurs de voir le terme « platonique » employé à tout propos, et souvent hors de propos.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Or, une fois les débats dits de contrôle achevés, chacun s’en retourne chez soi et le Gouvernement continue à gouverner de la même façon, comme si nous n’avions rien dit !

Monsieur le ministre, mes chers collègues, j’élargirai mon propos aux différentes modalités qui s’offrent aux parlementaires pour contrôler le Gouvernement. À cet égard, je dirai un mot sur le sujet important des questions parlementaires. Je suis assez frappé de constater que, en comparaison de ce qui se pratique dans d’autres parlements européens, nos questions ne mettent pas toujours le Gouvernement dans une situation telle qu’il se sente dans l'obligation d’y apporter une réponse.

Je prendrai un seul exemple, celui de la publication des décrets. Il existe, dans notre République, un droit presque absolu, quasi imprescriptible – même si le Conseil d'État, je le sais, œuvre en la matière –, de tout gouvernement à ne pas appliquer une loi. C’est extrêmement choquant ! Il suffit tout simplement d’omettre de publier les décrets.

J’ai souvent eu l’occasion d’évoquer le cas du Distilbène. L’actualité nous montre combien il faut être vigilant par rapport au médicament. Nous avions obtenu, ici même, comme d’ailleurs à l’Assemblée nationale, un vote à l’unanimité pour instaurer un congé de maternité spécifique en faveur des femmes dont la mère s’était vu prescrire du Distilbène. Il a fallu cinq ans, six mois et quatorze jours pour que les décrets nécessaires paraissent. Pendant cette longue période, des femmes n’ont pas pu bénéficier de ce qui avait pourtant été prévu par la loi. Je vous ferai grâce du nombre de questions écrites que nous avons posées. Mais il est rare qu’un ministre se précipite pour répondre avec diligence à une question écrite…

J’en viens aux questions d’actualité au Gouvernement. Elles font l’objet d’une séance spécifique, diffusée à la télévision, qui devrait être l’occasion de questionner le Gouvernement et de contrôler son action.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Vous avez raison, monsieur le rapporteur, mais je ne suis pas sûr que cette initiative du président du Sénat, pour laquelle nous avions montré tout notre intérêt, ait changé profondément la donne.

Mais j’en reviens aux questions d’actualité.

La semaine dernière, deux de nos collègues ont posé une question sur les déclarations de M. Hortefeux, faisant suite à la manifestation d’un certain nombre de policiers devant un tribunal. Ils ont interrogé, l’un, le ministre de l’intérieur, l’autre, le ministre de la justice. C’est le ministre chargé du budget, certes porte-parole du Gouvernement, qui a répondu à chaque fois, en citant, pour la première question, des faits qui ont lieu il y a vingt ans, et, pour la seconde, des événements survenus voilà dix ans.

Nous le savons bien, tout n’était pas parfait dans le passé et cela fait partie de la rhétorique classique que de renvoyer à des épisodes antérieurs. Mais je connais des parlements, notamment en Grande-Bretagne, où, en l’absence de réponse du ministre, le parlementaire concerné serait revenu à la charge et lui aurait demandé, dix fois si nécessaire, de répondre à la question.

Autrement dit, à quoi sert cette facilité qui offre deux minutes et demie à un parlementaire pour poser sa question et le même temps de parole à un ministre pour lui répondre, si celui-ci peut très bien ne pas donner de réponse à la question posée ? Il y a encore, me semble-t-il, bien du chemin à faire en la matière.

Monsieur le ministre, mes chers collègues, mon temps de parole étant épuisé, je conclurai simplement en regrettant qu’à l’évidence nous n’en soyons pas encore parvenus au stade de vertu que conseillait le grand Montesquieu.

J’ai essayé de défendre cette proposition de loi dans l’esprit voulu par M. le président de l’Assemblée nationale. Sa portée était déjà limitée ; elle est devenue homéopathique ! Au-delà de ce texte, la route est donc encore longue pour doter notre Parlement des moyens de contrôle nécessaires à son efficacité.

Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.

Debut de section - PermalienPhoto de Jacques Gautier

L’enjeu de ce texte est de donner au Parlement les moyens lui permettant d’assumer sa fonction élargie depuis la révision constitutionnelle de 2008.

Il incombe en effet au Parlement, en vertu de l’article 24 de la Constitution, de voter la loi, de contrôler l’action du Gouvernement et d’évaluer les politiques publiques. Nous devons désormais accompagner les textes législatifs, tant dans leur conception que dans leur application, engageant ainsi le Parlement sur le chemin d’un exercice cohérent de ses fonctions.

Dans une démocratie moderne, le contrôle de l’action gouvernementale et l’évaluation des politiques publiques sont des fonctions essentielles du Parlement.

Pour cette raison, et sur l’initiative du président de l’Assemblée nationale, M. Accoyer, le présent texte prévoit de donner aux chambres parlementaires les moyens nécessaires pour exercer ces missions. Il s’agit, en particulier, de préciser les pouvoirs dévolus aux structures parlementaires de contrôle et de mettre le Parlement en conformité avec la décision du Conseil constitutionnel du 25 juin 2009, par laquelle celui-ci a estimé que plusieurs dispositions figurant dans le règlement des assemblées relevaient du domaine de la loi.

Comme l’a rappelé M. le rapporteur, et je rends hommage au travail qu’il a accompli, cette proposition de loi vise, d’abord, à élargir les missions dédiées aux organes parlementaires compétents en matière de contrôle et d’évaluation des politiques publiques, ensuite, à fixer les modalités selon lesquelles les personnes entendues par une commission d’enquête peuvent prendre connaissance du compte rendu de leur audition et faire part de leurs observations et, enfin, à préciser les modalités d’assistance de la Cour des comptes en matière d’évaluation des politiques publiques.

Nous nous réjouissons de cette initiative, qui permet de valoriser un aspect du travail parlementaire trop souvent considéré comme secondaire.

Le Sénat, lors de la première lecture de ce texte, avait apporté à ce dernier des avancées considérables, que nous voulons réaffirmer aujourd’hui, monsieur le ministre.

Afin d’éviter tout déséquilibre entre les pouvoirs des commissions permanentes et ceux des instances permanentes de contrôle et d’évaluation, nous soutenons fermement la position de notre rapporteur, qui souhaite revenir sur le texte adopté par nos collègues de l’Assemblée nationale.

Il nous semble en effet important que les pouvoirs d’enquête et de convocation en audition des instances permanentes chargées de l’évaluation et du contrôle soient identiques à ceux des commissions permanentes et valent pour la même durée.

Nous soutenons également la proposition du rapporteur, sur l’initiative d’ailleurs de nos collègues Alain Vasselle et Jean Arthuis, de limiter le champ des enquêtes pouvant être effectuées par la Cour des comptes. Ainsi, celles-ci ne pourront porter ni sur le suivi ou le contrôle de l’exécution des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale, ni sur l’évaluation de toute question relative aux finances publiques ou aux finances de la sécurité sociale. L’étude de ces questions, il faut le réaffirmer, sera réservée aux commissions des finances et des affaires sociales de chaque assemblée.

Nos concitoyens l’oublient trop souvent, le Parlement français remplit trois fonctions : légiférer, bien sûr, mais aussi exercer un contrôle sur l’application effective des mesures qu’il adopte et évaluer les politiques publiques mises en œuvre par le Gouvernement, afin de contrôler leur efficacité et leur efficience.

Il faut le souligner, ces trois fonctions ne se juxtaposent pas. Elles s’imbriquent entre elles dans un enchaînement logique et cohérent.

En effet, monsieur le ministre, comment légiférer sans connaître les conséquences des mesures proposées ou sans avoir la certitude que les lois votées seront bien appliquées ? Comment ne pas prendre en compte les réalités du terrain, en modifiant les lois a posteriori, grâce à un bilan ?

Dans un souci de bonne gouvernance, c’est donc l’ensemble du travail parlementaire qu’il nous est aujourd’hui proposé de renforcer et de valoriser.

Ce texte, modifié par la commission des lois sur l’initiative de notre rapporteur, nous apparaît comme un acte fort de l’affirmation des missions de contrôle et d’évaluation désormais dévolues au Parlement, en complétant utilement les moyens dont dispose la représentation nationale pour exercer ces fonctions.

Cette proposition de loi, enrichie par nos débats respectifs, permettra, sans conteste, de renforcer l’efficacité du travail parlementaire et de revaloriser le rôle des assemblées, dans le respect des équilibres constitutionnels et au service de nos concitoyens.

Vous l’aurez compris, le groupe UMP votera donc cette proposition de loi telle que modifiée par la commission des lois.

Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Richard Yung

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous examinons en deuxième lecture cette proposition de loi, présentée par le président de l’Assemblée nationale, M. Accoyer, visant à donner à l’Assemblée nationale et au Sénat de meilleures conditions de travail pour le contrôle et l’évaluation des politiques publiques.

La discussion s’est concentrée essentiellement sur l’article 1er, en particulier sur le parallélisme des conditions d’action et de durée pour les rapporteurs des instances permanentes de contrôle et d’évaluation et ceux des commissions permanentes, avec les conditions propres aux commissions d’enquête.

Le texte original donne des pouvoirs de contrôle sur pièces et sur place, le droit de communication des documents, ainsi qu’une durée non limitée à ces instances.

Nous sommes donc entrés dans une partie de ping-pong, le Sénat modifiant ce qu’a fait l’Assemblée nationale, cette dernière revenant à son tour sur les modifications apportées par les sénateurs. Nous en sommes au troisième set, si je comprends bien !

Debut de section - PermalienPhoto de Richard Yung

Reste à présent la balle de match ! La proposition de la commission des lois est de rétablir la rédaction qui a été modifiée par l’Assemblée nationale.

Nous considérons, pour notre part, qu’il est dommage de brider les prérogatives des instances d’évaluation et de contrôle, alors même que l’objet de la réforme constitutionnelle et de la présente proposition de loi est de renforcer les pouvoirs de contrôle et d’évaluation du Parlement.

Il est curieux que le Parlement ne saisisse pas lui-même cette occasion de se doter de moyens.

Il s’agit là, vous le savez, d’un des points faibles du travail parlementaire français : pour des raisons complexes, historiques, par conformisme, par le jeu des majorités, mais aussi par la crainte de voir surgir des opinions divergentes – ce n’est d’ailleurs pas particulièrement scandaleux, y compris lorsqu’elles s’expriment au sein d’un même camp –, sans doute aussi par héritage colbertiste et monarchique, le Parlement français ne s’est jamais vraiment saisi de son travail de contrôle de l’exécutif.

D’une manière générale, je dirais que ce travail de contrôle et d’évaluation n’est pas seulement partisan. D’excellentes politiques peuvent être décidées, mais si elles sont assorties de modalités de mise en œuvre mauvaises, voire désastreuses, elles risquent d’aboutir au résultat inverse de l’objectif visé. Un travail d’évaluation bien fait permet de démonter les mécanismes et peut-être de corriger les modalités de ce qui était à l’origine une bonne politique.

Par ailleurs, force est de constater notre propre timidité, comme l’a souligné notre excellent collègue Jean-Pierre Sueur, y compris dans l’utilisation des outils dont nous venons d’être dotés.

Par exemple, lors des séances de questions cribles thématiques, durant lesquelles nous pouvons poser nombre de questions, peu d’entre nous sont présents et seuls quelques-uns y ont recours. On dirait que nous hésitons à nous servir de ce moyen.

De même, la procédure des résolutions, qui constitue pourtant une bonne mécanique, est peu utilisée, alors qu’elle permet de poser un problème au Gouvernement sans faire l’objet d’une proposition de loi ou d’un débat proprement politique. Là encore, nous faisons preuve d’une grande timidité.

Il semble que le Parlement éprouve une sorte de vertige devant la liberté, qui pourrait être la sienne, de contrôler réellement l’exécutif.

Pourtant, dans la théorie de la séparation des pouvoirs, le contrôle de l’exécutif par le Parlement est une pièce maîtresse.

D’autres parlements y procèdent. Jean-Pierre Sueur a cité le Parlement britannique. Cela est également vrai du Bundestag qui a des débats d’évaluation et de contrôle très vifs et fort sérieux. Sans parler du Congrès ou du Sénat américains, où les débats de ce type sont extrêmement rigoureux. En comparaison, nous passons pour de « gentils garçons », avec un côté « bisounours », dans notre travail d’évaluation ou même d’audition des candidats dans les postes les plus élevés de l’État.

Pour notre part, nous préférons « sortir par le haut », c’est-à-dire respecter la volonté du président de l’Assemblée nationale de donner des pouvoirs significatifs aux instances d’évaluation et de contrôle et les rendre identiques à ceux des commissions permanentes et des commissions d’enquête.

Nous élèverions ainsi le niveau des pouvoirs des deux côtés, ce qui répondrait à votre souci, monsieur le rapporteur, du parallélisme des formes, afin d’éviter un déséquilibre en défaveur des commissions permanentes.

Nous défendrons tout à l'heure deux amendements sur ce point.

Nous proposerons également d’ouvrir le champ du contrôle de l’action gouvernementale à tous les domaines, et pas seulement aux sujets transversaux qui relèvent de plusieurs et non pas d’une seule commission permanente.

Telles sont, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mes principales remarques à ce stade du débat.

Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?…

La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

Je rappelle que, aux termes de l’article 48, alinéa 5, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets et propositions de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux assemblées du Parlement n’ont pas encore adopté un texte identique.

L’article 5 ter de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est ainsi modifié :

1° Après le mot : « spéciales » sont insérés les mots : « et les instances permanentes créées au sein de l’une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l’action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente » ;

2° Au début de cet article est insérée la mention : « I. – » ;

3° Il est ajouté un II ainsi rédigé :

« II. – Lorsque les instances permanentes créées au sein de l’une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l’action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente disposent, dans les conditions définies à l’alinéa précédent, des prérogatives visées à l’article 6, les rapporteurs qu’elles désignent exercent leur mission conjointement. »

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

Je suis saisi de cinq amendements faisant l'objet d'une discussion commune.

L'amendement n° 1 rectifié, présenté par MM. Sueur, Collombat et Yung, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi cet article :

L'article 5 ter de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est ainsi rédigé :

« Art. 5 ter. - Les commissions permanentes ou spéciales ainsi que les instances créées au sein du Parlement ou de l'une de ses deux assemblées pour contrôler l'action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques peuvent exercer les prérogatives attribuées aux commissions d'enquête par l'article 6 b. Les rapporteurs de ces instances exercent leur mission dans les conditions prévues au deuxième alinéa du II de l'article 6. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

nous avons assisté à une sorte de partie de ping-pong entre la majorité du Sénat et la majorité de l’Assemblée nationale, et nous ne sommes convaincus ni par l’une ni par l’autre.

Dans les deux cas, il s’agit de « ratiboiser », certes différemment, l’ambition initiale de M. Accoyer.

Nous sommes donc les seuls à défendre cette ambition initiale, et nous nous tiendrons à cela.

Bien entendu, dans un cas comme dans l’autre, on réduit la portée de la proposition du président de l’Assemblée nationale qui visait, je le rappelle, à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et, surtout, d’évaluation des politiques publiques.

L’Assemblée nationale souhaite limiter l’efficacité du dispositif en réduisant le nombre d’instances intéressées, ainsi que l’autonomie d’action des rapporteurs.

La commission des lois du Sénat poursuit dans la même démarche restrictive : en effet, constatant que le texte de l’Assemblée nationale donne aux instances permanentes de contrôle et d’évaluation des prérogatives plus étendues que celles des rapporteurs des commissions permanentes, elle a préféré procéder à un alignement par le bas plutôt que par le haut. Or nous pensons qu’il faut regarder vers le haut.

La majorité de notre commission préfère procéder à un alignement par le bas, en ramenant les pouvoirs des instances permanentes de contrôle et d’évaluation au niveau des pouvoirs exercés par les commissions permanentes, qui sont plus encadrés, ce que l’Assemblée nationale considère, sans craindre la contradiction, comme étant des restrictions « excessives ».

Les instances permanentes de contrôle et d’évaluation pourront donc seulement demander à l’assemblée à laquelle elles appartiennent, et pour un délai de six mois, de leur attribuer les prérogatives des commissions d’enquête.

Ce nivellement par le bas est, à l’évidence, contraire à l’esprit de la proposition de loi de Bernard Accoyer. Il est d’ailleurs surprenant que les parlementaires de notre majorité, comme de la majorité de l’Assemblée nationale, s’emploient à restreindre les pouvoirs d’évaluation et de contrôle des assemblées qui devraient s’inscrire pourtant dans le prolongement de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, si l’on en croit leurs promoteurs.

En proposant cet amendement, nous souhaitons au contraire un ajustement par le haut, en proposant que toutes les instances de contrôle et d’évaluation soient en capacité d’exercer pleinement leurs prérogatives si elles le jugent opportun.

Il est préférable, si l’on souhaite véritablement revaloriser la mission de contrôle du Parlement, de conférer les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête à toutes les instances que sont les commissions permanentes ou spéciales, ainsi que les instances créées au sein du Parlement ou de l’une de ses deux assemblées, pour contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

L'amendement n° 2, présenté par MM. Sueur, Collombat et Yung, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après les mots :

les instances

supprimer le mot :

permanentes

La parole est à M. Richard Yung.

Debut de section - PermalienPhoto de Richard Yung

Cet amendement s’inscrit dans la logique de l’amendement précédent. Nous souhaitons étendre le champ d’application du dispositif aux missions d’information et autres missions non pérennes.

Ces missions d’information organisées par les commissions permanentes permettent à leurs rapporteurs et à leurs membres de se déplacer, en France ou à l’étranger, pour compléter l’information recueillie entre les murs mêmes du Sénat, afin de trouver un éclairage concret et pratique sur les questions qui sont en débat.

Comme on le voit ici, l’information rejoint le contrôle. Ces missions représentent souvent un instrument original du fait qu’elles adoptent le plus souvent des techniques d’investigation inspirées de celles des commissions d’enquête : elles procèdent à des séries d’auditions dont le compte rendu est largement diffusé ; elles effectuent des déplacements et des contrôles sur place.

Il n’existe donc pas de raison de limiter le nombre de structures concernées par la proposition de loi.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

L'amendement n° 3, présenté par MM. Sueur, Collombat, Yung et Frimat, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après les mots :

au sein

insérer les mots :

du Parlement ou

La parole est à M. Jean-Claude Frécon.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Claude Frécon

Nous proposons de revenir au texte de la proposition de loi initiale, présentée par le président de l’Assemblée nationale, M. Accoyer, qui visait les instances, qu’elles soient permanentes ou temporaires, créées au sein du Parlement ou de l’une de ses deux assemblées pour contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques. Cette formule recouvre tant les structures propres à l’une ou à l’autre des assemblées que les structures communes aux deux assemblées.

Nous rappelons les termes de l’article 24, premier alinéa, de la Constitution : « Le Parlement vote la loi. Il contrôle l’action du Gouvernement. Il évalue les politiques publiques ». En matière de contrôle et d’évaluation des politiques publiques, le constituant vise donc bien, explicitement, le Parlement.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

L'amendement n° 4, présenté par MM. Sueur, Collombat, Yung et Frimat, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Supprimer les mots :

dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

La restriction apportée par les mots « dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente », a été introduite par l’Assemblée nationale sur proposition de sa commission des finances.

Le rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale a approuvé la réduction du périmètre de la proposition en ajoutant : « sans que la disposition perde pour autant de son efficacité ».

Nous ne comprenons pas ce membre de phrase. Le rapporteur de l’Assemblée nationale ne peut pas dire qu’il réduit le champ de la proposition sans que cela perde de l’efficacité. C’est illogique !

Aucune explication pertinente n’a d’ailleurs été avancée au cours des débats. L’Assemblée nationale s’est contentée de mettre en forme, dans l’ordonnance du 17 novembre 1958, la définition qui correspond à son comité d’évaluation et de contrôle et qui est inscrite dans l’article 146-3 de son règlement : « De sa propre initiative ou à la demande d’une commission permanente, le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques réalise des travaux d’évaluation portant sur des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente. »

En l’occurrence, notre rapporteur devrait se lever en disant que ce qui vaut pour une assemblée ne vaut pas nécessairement pour l’autre ! Que le règlement de l’Assemblée nationale soit ainsi rédigé, c’est très bien pour elle si telle est sa pensée. Cependant, notre parlement comporte deux assemblées, qui ont des règlements distincts et des pratiques différentes.

Je ne comprends pas pourquoi l’autonomie des chambres ne serait pas respectée, pourquoi le Sénat ne pourrait pas maintenir sa position à cet égard. Nous devons avoir à cœur de la maintenir, dans la perspective d’une autre lecture à l’Assemblée nationale et de la réunion à venir de la commission mixte paritaire.

Pour notre part, nous allons y contribuer, parce que c’est la logique même.

Si l’on souhaite donner au Parlement toute sa place dans ses fonctions de contrôle du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques, rien ne justifie de limiter la portée du pouvoir de convocation en audition, identique à celui des commissions permanentes ou spéciales, aux seules instances de contrôle et d’évaluation dotées de compétences transversales.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

L'amendement n° 5 rectifié, présenté par MM. Sueur, Collombat, Yung et Frimat, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

« II. - Les rapporteurs désignés par les instances permanentes créées au sein de l'une des deux assemblées parlementaires pour contrôler l'action du Gouvernement ou évaluer des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d'une seule commission permanente disposent, dans les conditions définies à l'alinéa précédent, des prérogatives visées à l'article 6. »

La parole est à M. Jean-Claude Frécon.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Claude Frécon

L’alinéa 5 de l’article 1er ne mentionne pas les co-rapporteurs.

Pourtant, c’est un usage, au moins dans notre assemblée, d’instituer des co-rapporteurs, issus d’un groupe majoritaire et d’un groupe d’opposition. Nous saluons là une bonne pratique parlementaire et une avancée en matière de contrôle démocratique et du droit de l’opposition.

Il arrive que les deux rapporteurs, bien que de bords différents, se rejoignent logiquement sur certains sujets consensuels. Pour autant, la recherche absolue d’un consensus risque d’annihiler les volontés et de faire perdre d’un côté ce que l’on pensait gagner de l’autre.

Si l’on souhaite conférer à la notion de contrôle toute sa plénitude, il convient de faire figurer dans le texte la latitude laissée à chacun des rapporteurs d’agir sans lier la capacité d’action de l’un à la volonté de l’autre.

Les rapporteurs jouent un rôle important en se livrant à un travail préparatoire considérable : ils étudient les textes en vigueur, doivent pouvoir s’entourer de tous les avis qu’ils jugent nécessaires et être en mesure de procéder, de leur propre initiative, à des auditions, s’il y a lieu.

À l’évidence, ils travaillent ensemble chaque fois que c’est possible. En revanche, s’ils n’ont pas une vision consensuelle, il faut les autoriser à procéder chacun de leur côté.

Comme pour tous les amendements présentés aujourd’hui par le groupe socialiste, nous raisonnons par construction et addition, et non par soustraction et suspicion !

Debut de section - PermalienPhoto de Patrice Gélard

L’amendement n° 1 rectifié étend le bénéfice des pouvoirs de contrôle des commissions d’enquête aux commissions permanentes ou spéciales, à toutes les instances de contrôle et d’évaluation temporaires, y compris les missions d’information, ainsi qu’aux structures de contrôle et d’évaluation communes aux deux assemblées. L’ensemble de ces structures auraient donc les pouvoirs d’enquête sur pièces et sur place des commissions d’enquête.

Une telle extension paraît totalement excessive. Elle risquerait de compromettre l’efficacité des dispositifs de contrôle renforcés attribués aux commissions d’enquête et qui doivent être utilisés à bon escient.

La banalisation des pouvoirs des commissions d’enquête ne paraît pas opportune. La commission des lois a retenu un mécanisme plus restreint n’ouvrant le bénéfice de ces prérogatives ni aux organismes bicaméraux régis par des dispositions spécifiques ni aux missions d’information qui sont subordonnées aux commissions permanentes. Le dispositif retenu donne ainsi aux instances permanentes de contrôle la possibilité d’obtenir, pour une période de six mois, les prérogatives attribuées aux commissions d’enquête. C’est un alignement sur le régime des commissions permanentes.

En outre, je doute de la constitutionnalité de cet amendement, qui vise à donner à des organes créés par les règlements des assemblées ou par la loi les mêmes pouvoirs que ceux dont disposent les commissions d’enquête, soit des pouvoirs plus étendus que ceux qui sont actuellement attribués aux commissions permanentes.

Le Conseil constitutionnel a estimé que pareille extension ne relève pas du règlement de l’une ou de l’autre des assemblées, mais nécessite une loi. Comme il ne s’agit pas d’une loi organique qui intéresse le Sénat, la loi s’impose aux deux chambres.

La proposition que vous faites, aussi intéressante soit-elle, ne correspond nullement au choix fait par le constituant en 2008.

Elle ne répond pas non plus, contrairement à ce que vous avez dit, au désir de M Accoyer, lequel, comme l’a expliqué M. le ministre tout à l’heure, a voulu faire en sorte de doter le comité d’évaluation des mêmes pouvoirs qu’une commission d’enquête pendant une période de six mois. Tel sera bien le cas, car cela ne soulève aucune difficulté. En réalité, nous donnons satisfaction au président de l’Assemblée nationale en respectant totalement son initiative.

Par ailleurs, vous voulez nous entraîner dans une voie extrêmement périlleuse, qui permettra d’autant moins aux administrations contrôlées de s’y retrouver que vont se succéder la commission permanente, la commission des finances, le comité d’évaluation, etc. Après que chaque organe aura demandé des explications sur pièces et sur place, on finira par ne plus savoir qui décide ! Il faut garder une certaine unité au système actuellement en place.

À ce propos, je remarque, monsieur Sueur, que vous avez distingué l’Assemblée nationale du Sénat, en affirmant que, finalement, ce dernier ne fonctionnait pas si mal !

C’est la raison pour laquelle nous en revenons à la proposition de la commission des lois.

J’émets donc un avis défavorable sur l’amendement n° 1 rectifié.

Les amendements n° 2, 3, 4 et 5 rectifié, déjà déposés en première lecture et repoussés par le Sénat, ainsi que par l’Assemblée nationale, tendent à étendre aux missions d’information, d’évaluation et de contrôle les pouvoirs qui sont prévus à l’article 1er.

Ces instances étant subordonnées aux commissions permanentes, il paraît complètement irréaliste de vouloir leur confier des pouvoirs identiques à ceux des organes dont ils procèdent.

Quant aux instances bicamérales, elles se réduisent à une seule instance, l’Office d’évaluation des choix scientifiques. En l’occurrence, je ne vois guère comment cette disposition pourrait s’y appliquer.

La commission est également défavorable à la suppression de la restriction introduite par l’Assemblée nationale pour les instances dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une commission permanente.

Enfin, évoquer la liberté des co-rapporteurs me paraît, là encore, irréaliste. Une telle disposition impliquerait l’élaboration de deux, voire trois rapports, selon le nombre de rapporteurs ! Or il est indispensable que les rapporteurs travaillent ensemble !

Pour toutes ces raisons, j’émets également un avis défavorable sur les amendements n° 2, 3, 4 et 5 rectifié.

Debut de section - PermalienPatrick Ollier, ministre

Le Gouvernement admire la démonstration faite par M. le rapporteur.

Dans la même logique, je veux vous répondre, monsieur Sueur, monsieur Yung et monsieur Frécon, que nous sommes en présence de deux conceptions qui s’opposent.

Il est légitime que vous présentiez la vôtre, et je ne vous en fais pas grief. Mais il est également légitime que nous défendions la nôtre.

La vôtre consiste à vouloir uniformiser et banaliser le fonctionnement des deux chambres du Parlement. C’est aller à l’encontre de la hiérarchie que nous voulons, quant à nous, instaurer dans l’organisation des différentes instances au travers des pouvoirs qui leur sont conférés.

Votre conception ne répond pas aux mêmes exigences et ne procède pas des mêmes méthodes de travail que la nôtre. À nos yeux, l’efficacité ne s’accommode pas de l’uniformisation et de la banalisation, qui tend à donner à toutes les instances parlementaires les mêmes pouvoirs, selon des formes et des modalités de fonctionnement identiques.

Il entend préserver la hiérarchie entre les instances parlementaires de contrôle et d’évaluation, dans l’esprit d’ailleurs de l’ordonnance de 1958, qui a permis de différencier les organes de nos assemblées.

Ce n’est pas pour rien que le constituant a souhaité, par le biais de tous les textes qui ont accompagné la mise en œuvre de la Constitution, établir une hiérarchie entre ces organes dans le cadre de leurs responsabilités respectives et de leurs modalités de fonctionnement.

Je ne rentrerai pas dans le détail des amendements, qui sont tous de même nature, à l’exception du dernier, visant à donner les mêmes pouvoirs aux co-rapporteurs. À cet égard, comme M. le rapporteur l’a excellemment indiqué, un tel dispositif conduirait à demander deux ou plusieurs rapports distincts, ce qui n’est pas l’objectif.

Je crois avoir été, avant même que la Constitution ne permette ce genre d’initiative, lorsque j’étais président de commission à l’Assemblée nationale voilà six ou sept ans, l’un des premiers à créer les rapporteurs de l’exécution de la loi. L’expérience que j’avais mise en œuvre à l’époque a été suivie selon des modalités de fonctionnement propres à favoriser le consensus, et évitant la confusion et la confrontation.

Pour permettre au Parlement de contrôler l’exécution de la loi ou des politiques publiques dans les meilleures conditions, il est essentiel que l’on soit capable, que l’on appartienne à l’opposition ou à la majorité, de parvenir aux mêmes constats et aux mêmes conclusions dans le cadre d’un rapport commun. Sinon, cela signifie qu’on est partisan, auquel cas l’exercice n’est plus de même nature.

Enfin, je tiens à vous remercier, monsieur Sueur, d’avoir voulu soutenir le président Accoyer ! Je lui ferai part, dès demain, de votre énergie pour défendre sa pensée et sa proposition de loi. §Cela étant, je vous rassure, la majorité ne se débrouille pas trop mal pour répondre au désir du président de l’Assemblée nationale. Pour m’être entretenu avec lui tout à l’heure, je crois pouvoir dire qu’il est plutôt satisfait de l’évolution des choses.

Le Gouvernement émet un avis défavorable sur les amendements n° 1 rectifié, 2, 3, 4 et 5 rectifié.

L'amendement n'est pas adopté.

L'amendement n'est pas adopté.

L'amendement n'est pas adopté.

L'amendement n'est pas adopté.

L'amendement n'est pas adopté.

L'article 1 er est adopté.

Le chapitre II du titre III du livre Ier du code des juridictions financières est complété par un article L. 132-5 ainsi rédigé :

« Art. L. 132 -5. – Au titre de l’assistance au Parlement dans le domaine de l’évaluation des politiques publiques prévue par l’article 47-2 de la Constitution, la Cour des comptes peut être saisie d’une demande d’évaluation d’une politique publique par le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat, de leur propre initiative ou sur proposition d’une commission permanente dans son domaine de compétence ou de toute instance permanente créée au sein d’une des deux assemblées parlementaires pour procéder à l’évaluation de politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une seule commission permanente.

« Les demandes formulées au titre de l’alinéa précédent ne peuvent porter ni sur le suivi et le contrôle de l’exécution des lois de finances ou de financement de la sécurité sociale, ni sur l’évaluation de toute question relative aux finances publiques ou aux finances de la sécurité sociale.

« L’assistance de la Cour des comptes prend la forme d’un rapport. Ce rapport est communiqué à l’autorité qui est à l’origine de la demande, dans un délai qu’elle détermine après consultation du premier président de la Cour des comptes et qui ne peut excéder douze mois à compter de la saisine de la Cour des comptes.

« Le Président de l’Assemblée nationale ou le Président du Sénat, lorsqu’il est à l’initiative de la demande d’assistance de la Cour des comptes, et dans les autres cas la commission permanente ou l’instance permanente à l’origine de la demande d’assistance de la Cour des comptes statue sur la publication du rapport qui lui a été transmis. »

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

L'amendement n° 6, présenté par MM. Sueur, Collombat, Yung et Frimat, Mme Bonnefoy et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Alinéa 2

Après les mots :

Président du Sénat

rédiger ainsi la fin de cet alinéa :

ou par une commission permanente dans son domaine de compétence ou par toute instance créée au sein du Parlement ou de l'une de ses deux assemblées pour procéder à l'évaluation des politiques publiques.

La parole est à M. Richard Yung.

Debut de section - PermalienPhoto de Richard Yung

Partisans, comme M. le ministre, de la diversité, nous voudrions élargir les conditions de saisine de la Cour des comptes afin de renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle et d’action du Gouvernement.

Nous souhaiterions, d’une part, supprimer le caractère permanent et la compétence transversale exigés pour les instances d’évaluation telles qu’elles sont mentionnées ici et, d’autre part, permettre aux commissions permanentes de saisir elles-mêmes la Cour des comptes. La commission des finances du Sénat, par exemple, pourrait demander l’appui de la Cour sur tel ou tel travail d’évaluation et de contrôle.

Debut de section - PermalienPhoto de Patrice Gélard

Cet amendement est intéressant, mais il se heurte à une difficulté : il tend à supprimer le filtrage par les présidents des assemblées des demandes d’assistance adressées à la Cour des Comptes en matière d’évaluation des politiques publiques.

Si cet amendement paraît ambitieux pour la mise en œuvre des pouvoirs de contrôle du Parlement, il ne tient malheureusement pas compte des capacités, nécessairement limitées, de la Cour des comptes.

M. Richard Yung lève les bras au ciel.

Debut de section - PermalienPhoto de Patrice Gélard

Pour cette raison matérielle, je suis obligé d’émettre un avis défavorable sur cet amendement.

Debut de section - PermalienPhoto de Patrice Gélard

Je le regrette, monsieur Yung. Mais je ne peux engager les finances de l’État en demandant le doublement du nombre de chambres de la Cour des comptes.

Debut de section - PermalienPatrick Ollier, ministre

Monsieur le président, je serais très bref, car le Gouvernement est défavorable à cet amendement exactement pour les mêmes raisons que celles que vient d’exposer M. le rapporteur. Je n’ai rien à ajouter.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Je suis étonné de l’argument qui est invoqué.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Les présidents des commissions du Sénat sont généralement avisés, responsables et compétents ; ils savent aussi gérer les choses avec le sens de l’économie. Selon M. le rapporteur et M. le ministre, permettre aux commissions de demander l’expertise, l’avis, l’appui de la Cour des comptes sans que les présidents des assemblées exercent leur pouvoir de régulation ne pourrait qu’entraîner une inflation des demandes telle qu’il faudrait multiplier le nombre de magistrats de la Cour, sinon l’embouteillage serait considérable.

Mes chers collègues, il me semble que les commissions feront usage de la possibilité qui leur est offerte avec intelligence et en tant que de besoin. L’agenda des présidents des deux chambres du Parlement est très chargé ; malgré cela, M. Accoyer a tout de même réussi à trouver le temps d’élaborer des propositions de loi, ce qui est admirable. Faudrait-il qu’ils aient, en plus, pour ne pas embouteiller la Cour des comptes, à réguler les deux ou trois demandes qui émaneraient des différentes commissions ?

Franchement, chacun voit bien le caractère ad hoc de cette argumentation. Selon nous, il ne faudrait pas donner l’impression de mettre en quelque sorte sous « tutelle » les commissions de nos deux assemblées.

Tel est le sens de notre amendement.

Debut de section - PermalienPatrick Ollier, ministre

Monsieur Sueur, je comprends votre logique. Je pourrais l’accepter si je ne pouvais trouver des exemples dans différents domaines, mais je ne m’étendrai pas sur ce point.

Je crois bien connaître le fonctionnement des commissions parlementaires : chacune est dans sa thématique et suit sa logique. Par exemple, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire doit contrôler, si je me souviens bien, quelque quatorze ministères : elle demandera l’assistance de la Cour des comptes pour les questions relatives à ces différents ministères, sans se soucier de ce que fera la commission des affaires sociales, qui, elle aussi, aurait bien des raisons de demander le soutien de la Cour. Ces deux commissions – et ce n’est pas à vous que j’apprendrai comment cela fonctionne, monsieur Sueur – ne pourront savoir si la commission des finances, par exemple, a également fait une demande en ce sens.

La Cour des comptes ne pouvant, compte tenu du personnel dont elle dispose, multiplier les missions d’assistance, il faut donc bien un coordonnateur – ce que vous appelez, monsieur le rapporteur, un filtre –, qui puisse expliquer aux présidents de commission qu’il n’est pas possible de faire droit à leur demande eu égard à l’embouteillage qu’elle pourrait provoquer. Cela s’appelle de l’organisation, monsieur Sueur. Vous êtes vous-même un tenant de l’organisation : c’est un souci qui vous préoccupe, notamment au niveau des collectivités territoriales. Je connais votre compétence dans ce domaine et je sais très bien qu’au fond vous approuvez mes propos.

On ne peut laisser le hasard régir ainsi les institutions de la République et autoriser les commissions à faire appel, à l’envi, à la Cour des comptes sans qu’une autorité veille à ce que la Cour ne soit pas surchargée. Cela relève du bon sens. N’y voyez pas la volonté de m’opposer politiquement à ce que vous proposez, messieurs Sueur, Frécon et Yung. Il s’agit simplement du désir d’organiser de façon apaisée et responsable les institutions de la République.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

La parole est à M. Richard Yung, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Richard Yung

Je tire la conclusion de ce débat que, d’une façon générale, le Parlement n’a pas les moyens de mener sa mission de contrôle, et M. le ministre vient de nous le dire puisqu’il a parlé d’embouteillage. Les commissions ne pourront donc faire qu’une toute petite partie de ce travail. Nous le savons bien d’ailleurs, car c’est ce qui se passe dans la réalité.

J’ajoute que vous mettez ainsi les présidents des deux assemblées dans une position qui ne sera pas toujours très confortable : celle d’arbitrer entre plusieurs demandes de contrôle. Nous leur souhaitons bien du courage !

L'amendement n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

Avant de mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi, je donne la parole à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Nous avons exprimé nos positions non seulement sur l’article 1er, mais également sur l’article 3. À cet égard, je voudrais prolonger la réflexion de M. Yung : il faut être vigilant, car les présidents de nos assemblées vont, en effet, devoir arbitrer. Supposons que la commission des lois, dans sa sagesse, demande une expertise à la Cour des comptes sur les crédits de la direction centrale du renseignement intérieur, la DCRI, et sur l’économie susceptible d’être réalisée si, par exemple, il n’était pas demandé à cette direction de s’intéresser aux cas des journalistes, des membres du cabinet du garde des sceaux ou de certains magistrats…

Debut de section - PermalienPhoto de Richard Yung

M. Richard Yung. Vous dites cela vraiment au hasard.

Sourires sur les travées du groupe socialiste.

Même mouvement.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Supposons qu’une autre demande relative à un sujet tout aussi intéressant concernant l’administration de notre pays soit également formulée. Alors, le président de l’assemblée concernée pourrait être amené à exercer un choix entre ces deux demandes. S’il choisit la seconde plutôt que la première, on lui dira qu’il n’a pas voulu qu’une enquête soit menée sur la DCRI ! On mettra donc le président de l’assemblée dans la situation de choisir parfois sur des dossiers sensibles.

Mais je ne m’étendrai pas sur ce point, car notre argumentation suit une autre logique, que nous avons exposée : nous défendons fermement M. Accoyer. Nous regrettons que son ambition ait été quelque peu émoussée par les débats de l'Assemblée nationale et du Sénat. Même s’il ne reste que les représentants du groupe socialiste pour défendre les quelques avancées qui avaient été proposées par Bernard Accoyer, nous répondons présents !

Bien entendu, l’opération qui a consisté à effeuiller quelque peu l’arbre planté par le président de l'Assemblée nationale aboutit au résultat que nous connaissons : au lieu d’une avancée, limitée, c’est un petit pas, mais qui va dans le bon sens. En tant que réformistes conséquents, nous ne pouvons nous y opposer : c'est pourquoi nous ne voterons pas contre la proposition de loi. Mais pour marquer le fait que vous avez tout de même, je le répète, émoussé – le mot est faible ! – l’ambition de départ, nous nous abstiendrons, comme nous l’avons fait lors de la lecture précédente.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

Personne ne demande plus la parole ?...

Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

La proposition de loi est adoptée.

Debut de section - PermalienPhoto de Roger Romani

Voici quel sera l’ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée au mardi 21 décembre 2010 :

À neuf heures trente :

1. Questions orales.

À quatorze heures trente :

2. Deuxième lecture du projet de loi, adopté avec modifications par l’Assemblée nationale, portant réforme de la représentation devant les cours d’appel (43, 2010-2011).

Rapport de M. Patrice Gélard, fait au nom de la commission des lois (160, 2010-2011).

Texte de la commission (n° 161, 2010-2011).

Le soir :

3. Conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi de finances rectificative pour 2010.

Rapport de M. Philippe Marini, rapporteur pour le Sénat (189, 2010-2011).

Texte de la commission (n° 190, 2010-2011).

À quatorze heures trente, intervention de fin d’année de M. le président du Sénat.

Personne ne demande la parole ?…

La séance est levée.

La séance est levée à vingt-deux heures quarante.