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Intervention de Rémy Rioux

Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation — Réunion du 13 février 2019 à 9h30
Audition de M. Rémy Rioux directeur général de l'agence française de développement

Rémy Rioux, directeur général de l'Agence française de développement :

Votre agence est la plus ancienne structure de développement au monde ; elle a été fondée en 1941, à Londres, par le général de Gaulle. Elle est connue dans les pays où elle intervient, mais ne l'est peut-être pas assez en France. Il est donc opportun que vous la receviez.

Je viens vous rendre compte de mon mandat après trois années à la tête de cette institution. Il est important de le faire devant la commission des finances, concernée directement par le fonctionnement de l'AFD, s'agissant d'une institution financière qui supporte des risques spécifiques dans les pays du sud pour le compte de l'État, et à laquelle vous confiez des moyens budgétaires en hausse significative. Son bilan représente 40 milliards d'euros et atteindra 80 milliards d'euros d'ici à 2025.

Notre maison fournit financement et expertise à plus de cent pays partenaires de la France. Elle a aussi - c'est nouveau - un mandat en France, au-delà de son action dans les territoires ultramarins, au travers de l'éducation au développement dans l'ensemble du territoire national. En effet, les agences de développement doivent désormais fonctionner dans les deux sens : apporter expertise et financement, et ramener des innovations, du partenariat, créer du lien entre notre pays et ses partenaires.

Nous vivons un moment particulier, marqué par un portage politique fort, puisque le comité interministériel du 8 février dernier, consacré à la coopération internationale et au développement, a fixé l'objectif d'une APD représentant 0,55 % du revenu national brut d'ici à 2022. Un projet de loi d'orientation et de programmation traduira cette volonté.

L'AFD est une institution financière ; l'année dernière, elle a levé 6,5 milliards d'euros de ressources sur les marchés financiers - nous sommes le premier émetteur public de dette après l'État. Elle recourt également à des prêts du Trésor et elle perçoit des crédits budgétaires, pour 1,4 milliard d'euros en 2018, destinés à nos activités en dons et à la bonification de nos prêts pour réduire le taux de sortie de nos clients les plus pauvres. Elle demande aussi des ressources déléguées auprès de l'Union européenne, à hauteur de 400 millions d'euros en 2018, pour les insérer dans les projets de développement de la France.

L'AFD est une entreprise publique, dont le résultat doit être positif, même si, n'étant pas une entreprise privée, elle n'a pas vocation à faire du bénéfice. Son résultat ne sera donc jamais négatif, et elle verse même un dividende à l'État, sanctionnant sa performance financière, de 100 à 150 millions d'euros par an.

En 2019, nos moyens augmentent. Nous lèverons 7,5 milliards d'euros d'emprunt sur le marché, et nous aurons 2,4 milliards d'euros de crédits budgétaires, soit une augmentation de 1 milliard d'euros en autorisations d'engagement, conformément à l'engagement du Gouvernement, pour augmenter les dons dans les pays les plus pauvres. Enfin, l'AFD bénéficie de la garantie de l'État pour 750 millions d'euros, pour faire face au risque prudentiel dans les pays où nous sommes particulièrement exposés.

Ces montants permettent d'accompagner une croissance maîtrisée mais ambitieuse ; au moment de la COP21, l'AFD avait une action de financement de 8,5 milliards d'euros ; son financement total atteint 11,5 milliards d'euros en 2018. Cela donne à la France une institution de taille critique à l'échelon international, comparable à la Banque européenne d'investissement (BEI) et aux agences allemande ou japonaise, et plus importante que la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD). La cible de 2019 est très ambitieuse ; il s'agit de passer de 11,5 à 14 milliards d'euros d'engagements. Nous sommes attentifs aussi aux versements, qui contribuent au développement sur le terrain.

Nous enregistrons des gains de productivité et d'efficience. Nous suivons quelques ratios, comme celui des engagements financiers rapportés aux charges d'exploitation, qui doit s'améliorer fortement en 2019. L'agence rendra 15 millions d'euros de crédits budgétaires au ministère des affaires étrangères, grâce à la baisse de sa rémunération pour la gestion des dons pour le compte de l'État. Ce gain se cumulera à mesure que nous gérerons des ressources supplémentaires ; nous projetons une économie de 100 millions d'euros d'ici à 2022.

La Cour des comptes a fait quatre recommandations à l'AFD dans son dernier rapport public annuel, dont une à propos de la révision du statut du personnel. Nous allons engager cette discussion avec les partenaires sociaux en 2019. Il est temps de réviser ce statut, qui n'a pas bougé depuis vingt ans.

J'en arrive à la présentation de l'emploi de ces fonds. Nous accordons des prêts aux gouvernements et aux autres acteurs des pays du sud - entreprises, collectivités locales -, nous faisons des dons et nous apportons des garanties et des participations.

Nous concentrons nos moyens budgétaires en dons sur les pays prioritaires pour la France - les pays les plus pauvres -, les bonifications de prêt et les dons sur d'autres pays - les pays émergents d'Afrique - et les prêts à taux de marché sur des pays émergents et sur nos territoires ultramarins. Notre maison ne passe pas que par les gouvernements, elle mobilise ses instruments financiers pour toutes sortes de contreparties pour les populations.

Nos résultats de 2018 sont bons. Nous avons tenu l'engagement présidentiel consistant à concentrer la moitié de nos autorisations en Afrique, soit plus de 5 milliards d'euros. Nous consacrons la moitié de nos engagements à la lutte contre le changement climatique - les « cobénéfices climat ». Nous sommes très attentifs à l'égalité entre les hommes et les femmes ; 30 % de nos actions devaient présenter un bénéfice dans ce domaine et, finalement, 50 % de nos activités l'ont fait.

Le pilotage politique de notre action est fort. J'ai évoqué le comité interministériel présidé par le Premier ministre ; une nouvelle instance est créée, le conseil de développement, présidé par le Président de la République, qui fixera les grandes orientations. Parmi nos trois ministères de tutelle, le ministre des affaires étrangères a un rôle particulier, car il préside le conseil d'orientation stratégique ; ce conseil fixe la position de l'État à notre conseil d'administration, qui approuve la totalité de nos projets. Le Parlement est également représenté au conseil d'administration, avec quatre sénateurs - Fabienne Keller, Jean-Marc Gabouty, Gilbert Bouchet et Jean-Marie Bockel - et quatre députés.

J'en viens à la présentation de notre stratégie. J'ai pour habitude de représenter tous les pays du monde sur un graphique, avec, en abscisse, l'indice de développement humain (IDH) et, en ordonnée, leur empreinte écologique. Deux groupes de pays apparaissent ainsi : les pays pauvres, avec un IDH et une empreinte écologique faibles, et les pays riches et développés, avec une empreinte écologique insoutenable. L'idée est d'atteindre un IDH élevé et une empreinte faible ; pour l'instant, aucun pays ne se trouve dans cette zone.

Notre stratégie recouvre cinq engagements : sur le climat, sur les secteurs sociaux, sur le développement dans les pays en crise avec les diplomates et les militaires, sur la priorité aux acteurs non souverains et sur le développement de partenariats.

Quelques mots sur l'organisation géographique de l'AFD. L'Afrique représente une seule zone ; nous avons mis fin à la scission entre Afrique du Nord et Afrique subsaharienne, qui empêche de comprendre les dynamiques régionales, notamment migratoires. Nous avons un département « Orient », qui couvre la zone des Balkans à la Chine, un département « Trois océans », qui comprend nos territoires ultramarins et leurs voisins, et un département Amérique. Le coeur de notre action reste l'Afrique, qui mobilise la moitié de notre activité. Nos experts sont réunis dans six départements fonctionnels.

L'AFD se transforme en un groupe. La maison-mère assure les relations avec nos partenaires publics ; Proparco, notre filiale depuis quarante ans, est le guichet unique des relations avec les partenaires du secteur privé du sud ; enfin, le Gouvernement souhaite que l'entité publique « Expertise France » soit incluse dans le groupe AFD, tout en lui conservant son expertise et son autonomie, pour donner au groupe un instrument d'expertise idoine.

L'AFD emploie 2 500 collaborateurs, compte 85 agences et a 100 pays partenaires. Notre réseau technique, très respecté, initie 800 projets nouveaux chaque année. Nous sommes au coeur d'un réseau de partenaires, avec notamment la CDC et l'International Development Finance Club (IDFC), que je préside, et qui rassemble les vingt-quatre banques nationales et régionales les plus importantes du monde ainsi que vingt institutions financières du sud.

Cela dit, nous sommes attentifs à ne pas rendre de compte uniquement sur des montants financiers mobilisés, mais aussi sur les impacts concrets. Ainsi, nous avons conduit des projets ayant permis la scolarisation de 400 000 jeunes filles en 2017, et nous avons permis de donner l'accès à l'électricité à 365 000 personnes. Nous sommes très impliqués dans le Sahel, pour la gestion d'un projet de 9 milliards d'euros avec douze partenaires.

Notre dispositif d'évaluation doit se renforcer. Les services de l'AFD rédigent un rapport d'achèvement pour chaque projet, et nous faisons réaliser quarante-cinq évaluations par des organismes externes. Enfin, nous demandons des évaluations approfondies à des instituts de recherche, comme l'Institut de recherche pour le développement. En outre, nous allons conduire des évaluations conjointes de projet avec nos collègues allemands de la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW).

En mars, nous publierons un rapport sur l'évaluation de nos projets, et nous souhaitons inclure dans notre processus d'évaluations nos bénéficiaires sur le terrain. Si certains sénateurs souhaitent participer à des travaux d'évaluation de nos projets, nous serons très honorés de les accueillir. Cela renforcera la gestion de nos projets.

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