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Intervention de Catherine Colonna

Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées — Réunion du 19 juillet 2022 à 16h30
Audition de Mme Catherine Colonna ministre de l'europe et des affaires étrangères

Catherine Colonna, ministre de l'Europe et des affaires étrangères :

Je suis particulièrement heureuse de travailler avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat. C'est la deuxième fois que je m'exprime au Sénat depuis que le Président de la République et la Première ministre m'ont accordé leur confiance.

Comme j'ai déjà pu le souligner dans l'hémicycle, j'aurai à coeur d'entretenir avec vous la relation de travail la plus fluide et la meilleure possible. Je vous tiendrai régulièrement informés des derniers développements sur les dossiers prioritaires de politique étrangère. Je serai bien évidemment prête à débattre avec vous autant que nécessaire et à vous rendre compte, d'une façon générale, de notre action diplomatique.

Celles et ceux d'entre vous qui me connaissent savent que je n'ai qu'une ambition : agir au service de la France et des Français. J'espère pouvoir être une interlocutrice ouverte et toujours disposée au dialogue. Je me réjouis de trouver en vous des interlocuteurs expérimentés et exigeants, extrêmement attentifs à l'actualité internationale et à celle du ministère de l'Europe et des affaires étrangères. Je vous sais notamment particulièrement vigilants quant aux moyens dont dispose ce ministère et à l'exécution de son budget.

Je voudrais tout d'abord évoquer la guerre en Ukraine, qui domine encore largement l'agenda international et intérieur. La Russie a fait le choix de ramener la guerre sur le continent européen en violant brutalement le droit international. En rompant l'ensemble de ses propres engagements, elle met délibérément en cause les principes qui régissent notre architecture de sécurité collective depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale.

Depuis le 24 février dernier, nous assistons à une violation des principes de la Charte des Nations unies et des principes fondamentaux du droit international et du droit international humanitaire. Il n'est pas de justification possible aux agissements dont la Russie est seule responsable.

Notre approche a toujours été claire : nous voulons mettre fin au conflit sans devenir belligérants. C'est la raison pour laquelle nous avons consenti des efforts majeurs pour aider l'Ukraine à se défendre et à recouvrer sa souveraineté.

Notre engagement repose sur quatre piliers. Le premier consiste à fournir à l'Ukraine un soutien politique, diplomatique, humanitaire, économique et financier. Il s'agit de manifester notre solidarité à l'égard des autorités et du peuple ukrainien. Notre pays a ainsi consenti un effort considérable avec d'ores et déjà 2 milliards d'euros d'aide nationale. De son côté, l'Union européenne a déjà apporté une assistance, à laquelle nous contribuons, de 9 milliards d'euros, dont 1 milliard a déjà été engagé.

Parce qu'il faut aussi envisager l'avenir, nous avons participé, les 4 et 5 juillet derniers, à la conférence de Lugano en vue de coordonner les efforts des différents partenaires et de poser quelques grands principes qui devront régir la reconstruction de l'Ukraine. La France - État et collectivités territoriales - concentrera ses efforts sur la région de Tchernihiv, avec laquelle les liens sont anciens.

Le soutien à l'Ukraine se traduit également par la décision historique, prise à l'unanimité des Vingt-Sept lors du Conseil européen des 23 et 24 juin derniers, d'accorder le statut de pays candidats à l'Ukraine et à la Moldavie. Comme l'a souligné le Président de la République, à circonstances exceptionnelles, décisions exceptionnelles. Afin de préserver notre sécurité et la stabilité du continent européen, l'urgence commande d'arrimer ces pays à l'Europe, sans attendre l'aboutissement du processus d'adhésion, qui ne dérogera pas aux règles habituelles. Il n'y aura pas de processus accéléré : les critères classiques devront être remplis. Mais nous ne voulons pas de temps d'attente, raison pour laquelle nous pensons engager dès à présent des coopérations concrètes dans un certain nombre de domaines - énergie, infrastructures, mobilité des jeunes...

Cette initiative française a été reprise par l'ensemble de la communauté politique européenne, au-delà de la seule Union, qui partage les mêmes valeurs démocratiques. Une première réunion se tiendra sous présidence tchèque, à Prague, au mois d'octobre prochain.

Le deuxième pilier de notre action consiste à apporter à l'Ukraine un soutien matériel, et notamment militaire. Nous lui fournissons des équipements, y compris létaux, pour lui permettre de se défendre, voire de reprendre du terrain.

Hier, lors du Conseil affaires étrangères, mes homologues européens et moi-même avons décidé d'augmenter la Facilité européenne de paix de 500 millions d'euros, pour porter à 2,5 milliards le montant de l'assistance militaire à l'Ukraine. Ce pays a besoin de nous et nous avons besoin qu'il tienne.

La France prend toute sa part à cet effort collectif. Pour des raisons que chacun peut comprendre, nous ne communiquons pas sur l'ensemble de notre contribution militaire. Nous réservons ces informations à nos partenaires européens, à nos alliés et surtout à l'Ukraine. Comme vous le savez, la France a déjà livré douze canons Caesar et en a promis six autres, qui sont en route. Mais nous faisons beaucoup d'autres choses sur le plan militaire.

Le troisième pilier vise à assurer une condamnation la plus large possible des agissements russes. Nous avons déployé des efforts considérables pour que cette agression soit condamnée par une très large majorité des États membres de l'ONU. De même, nous soutenons les efforts de la Cour pénale internationale, car il ne saurait y avoir d'impunité pour les criminels de guerre. Par ailleurs, l'Union européenne et 43 pays ont exprimé dans une déclaration, le 13 juillet dernier, leur plein soutien aux démarches engagées par l'Ukraine devant la Cour internationale de justice.

Le quatrième pilier consiste non seulement à faire comprendre à la Russie qu'elle a choisi une impasse, mais aussi à asphyxier progressivement le financement de son effort de guerre. Les mesures restrictives déjà prises sont particulièrement massives, sans précédent. Les premières sanctions européennes ont été adoptées seulement quarante-huit heures après le déclenchement de l'agression. Depuis, nous avons adopté six autres paquets avec nos partenaires européens et nos alliés. Nous les avons encore renforcées hier en interdisant les importations d'or en provenance de Russie, ce qui représente pour ce pays un manque à gagner de 20 milliards d'euros. Nous avons également renforcé les sanctions individuelles et pris des mesures restrictives complémentaires à l'encontre de 55 individus.

Par ailleurs, nous avons renforcé les dispositifs européens de lutte contre le contournement des sanctions.

Ces dispositions seront effectives après la formalisation juridique de l'accord politique obtenu hier. Le message est clair : nous luttons contre tous ceux qui participent à l'effort de guerre contre l'Ukraine. Nous ne devons céder devant aucun chantage. Au contraire, nous mobilisons tous les leviers pour priver Vladimir Poutine de l'arme énergétique, ce qui exige de notre part des efforts de sobriété supplémentaires. Le Gouvernement souhaite donner l'exemple. Comme l'a souligné le Président de la République le 14 juillet dernier, nous devons encore réduire la part des hydrocarbures dans notre bouquet énergétique au profit du nucléaire et des énergies renouvelables. Nous devons également continuer de diversifier notre approvisionnement en pétrole et en gaz. Nous avons amorcé un dialogue avec les pays producteurs pour les inciter à produire davantage. À défaut, leur avons-nous expliqué, ils feraient le jeu de Moscou.

Face à ce défi lancé à l'Europe, nous devons renforcer notre sécurité collective. À cet égard, nous avons obtenu plusieurs avancées concrètes particulièrement importantes lors du sommet de l'OTAN de Madrid, fin juin dernier.

Vous aurez à vous prononcer sur le projet de loi autorisant la ratification des deux protocoles d'adhésion de la Suède et de la Finlande à l'Alliance atlantique. Permettez-moi de souligner l'importance politique de ces adhésions, qui vont renforcer notre sécurité collective, renforcer notre posture au sein de l'espace baltique et renforcer la place des Européens au sein de l'Alliance. Ce sont de bonnes nouvelles pour l'Europe et pour notre sécurité collective.

Le dernier volet de notre réponse à l'agression russe concerne la sécurité alimentaire. Depuis la mise en oeuvre des objectifs du millénaire pour le développement, nous avions collectivement réussi à faire régresser la faim et le nombre de pauvres dans le monde. Aujourd'hui, la situation se dégrade, notamment en raison de la stratégie cynique de la Russie - blocus de la mer Noire, destruction des infrastructures agricoles ukrainiennes... - pour instrumentaliser une potentielle famine. Nous avons entrepris une manoeuvre avec nos partenaires européens et internationaux pour trouver un accord, sous les auspices des Nations unies, entre la Russie, l'Ukraine et la Turquie pour que l'exportation des céréales via la mer Noire puisse reprendre. Ces discussions pourraient aboutir dès demain, mais la Russie nous a habitués à ajouter des conditions à chaque nouvelle étape franchie...

Nous avons mis à profit notre présidence du Conseil de l'Union européenne pour lancer la mission pour la résilience alimentaire et agricole, mieux connue sous son acronyme anglais FARM (Food and Agricultural Resilience Mission), qui vise à relever trois défis : libre circulation des denrées, ce qui requiert la transparence des marchés agricoles et l'interdiction de toute restriction aux exportations ; solidarité renforcée envers les pays les plus vulnérables - le Président de la République a annoncé le doublement de la contribution de la France au Programme alimentaire mondial (PAM) ; accroissement des capacités de production agricole plus durable et résiliente des pays du Sud.

Sur ce volet, le privé doit lui aussi apporter sa contribution. Avec le ministre de l'agriculture, Marc Fesneau, nous avons réuni 17 entreprises du négoce, françaises, mais aussi européennes, africaines et internationales, pour annoncer le 23 juin dernier une coalition mondiale pour la sécurité alimentaire. L'objectif serait d'apporter notamment des espaces de stockage et des matériels roulants. Un point d'étape est prévu au mois de septembre, en marge de la prochaine assemblée générale des Nations unies.

Je reviens d'un déplacement au Niger avec le ministre des armées, Sébastien Lecornu, afin d'évoquer nos coopérations futures en matière de sécurité et de défense, mais aussi d'aide au développement, d'information, d'éducation et d'aide humanitaire. Nous avons signé plusieurs accords dans ces domaines.

Nous avons été frappés des inquiétudes de nos interlocuteurs, à commencer par le président Mohamed Bazoum, sur la sécurité. La fin de Barkhane n'est pas seule en cause. Ils nous demandent de rester militairement engagés à leurs côtés. Je précise à ce sujet que l'opération militaire en cours contre les terroristes se déroule bien sous le commandement des Nigériens.

Nous allons travailler à la définition de nos partenariats dans les prochaines semaines, afin d'établir une feuille de route agréée pour la fin septembre. Conformément aux souhaits des autorités nigériennes, nous cherchons à mieux associer nos partenaires européens à notre action, au-delà de la formation.

Je désire également revenir sur la situation au Mali. Le Président de la République a dû décider, en février, en accord avec nos partenaires européens et africains, de retirer nos forces de ce pays. Nous y étions présents à la demande des autorités maliennes ; dès lors que cette présence n'était plus souhaitée, il fallait en tenir compte. Le retrait se déroule convenablement et selon le calendrier prévu : il devrait s'achever à la fin de l'été. C'est bien sûr un tournant, mais nous n'abandonnons pas le Sahel pour autant. Au Mali, nous avons suspendu tous les financements transitant par les autorités maliennes. Seuls les financements humanitaires bénéficiant exclusivement aux populations ont été maintenus. Il y avait trop de détournements : l'aide devait être recentrée.

Le 3 juillet, la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (Cedeao) a décidé d'un calendrier de transition en vue d'élections au Mali et d'une levée partielle des sanctions. Toutefois, le Mali demeure exclu de l'organisation, et la Cedeao s'assurera du respect de ses engagements. Les sanctions économiques et autres ont été levées, mais les sanctions individuelles visant 150 personnalités, principalement des membres de la junte, restent en place. La France et l'Union européenne ont, de leur côté, maintenu les sanctions adoptées après le coup d'État.

La France souhaite renouveler en profondeur sa relation à l'Afrique, en s'adressant davantage à la jeunesse et à la société civile, dans le droit fil du discours prononcé par le Président de la République à Ouagadougou en 2017 et du sommet Afrique-France de Montpellier en 2021. Nous avons déjà lancé deux chantiers concrets : une maison des mondes africains, qui sera un lieu de référence pour la création contemporaine, et un fonds d'innovation pour la démocratie afin de soutenir la recherche sur le continent.

Nous ne sommes pas seuls à nous soucier des difficultés africaines, et nous avons convaincu nos partenaires européens de la nécessité de s'y impliquer davantage. Dans le cadre de la présidence française du Conseil de l'Union européenne, nous avons organisé, au mois de février, un sommet entre l'Union européenne et l'Union africaine. C'est une étape importante de l'européanisation d'un partenariat qui ne se restreint pas à la sécurité.

En Iran, la situation est grave et le temps, compté. Au mois de mars, nous étions tout proches d'un accord pour un retour de l'Iran dans le Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOA), issu de très longues négociations. Notre conviction était que l'accession de l'Iran au nucléaire militaire engendrerait une crise régionale et mettrait en danger le régime de non-prolifération dans le monde entier, rendant à nouveau possible un conflit nucléaire. À l'inverse, le retour de l'Iran au JCPOA le sortirait de son isolement avec un retrait progressif des sanctions, ce qui bénéficierait à la jeunesse iranienne. Celle-ci n'a pas voix au chapitre, les processus de décision dans la République islamique étant particulièrement opaques.

Nous approchons du point au-delà duquel aucun retour en arrière ne sera possible. Nous avons été patients, mais la situation n'est plus tenable. L'Iran poursuit ses manoeuvres dilatoires et le démantèlement du dispositif de suivi de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA) : ses activités ne peuvent plus être surveillées. En juin, nous avions réussi à réengager des négociations, certes indirectes, entre Iraniens et Américains à Doha. Mais les Iraniens ont marqué un recul et formulé de nouvelles demandes, alors que leur programme nucléaire se poursuivait en parallèle.

Un accord retarderait le franchissement par l'Iran du seuil nucléaire. L'intérêt du JCPOA diminue chaque jour, mais l'espace reste ouvert, pour peu de temps encore. J'ai dit à mon homologue iranien que le temps était compté, et qu'il n'y aurait pas de meilleur accord sur la table. Les élections de mi-mandat approchant, les États-Unis ne feront pas de pas supplémentaire. Si l'Iran attend encore, il n'y aura plus d'accord sur la table.

J'en viens à la situation du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, à laquelle vous avez consacré un rapport présenté ce matin. Un mouvement de grève a lieu le 2 juin dans notre maison, qui n'en est pas coutumière. Je mesure, comme le Gouvernement dans son ensemble, la portée de cette mobilisation inhabituelle. Elle est révélatrice d'un malaise qui touche l'administration centrale, comme nos postes à l'étranger. Elle est également révélatrice d'un décalage croissant, au fil des décennies, entre des missions toujours plus nombreuses confiées à ce ministère - avec les nouveaux thèmes que sont la biodiversité ou les négociations climatiques, ou encore la gestion de la pandémie - et des moyens budgétaires et humains en baisse constante jusqu'au coup d'arrêt obtenu par mon prédécesseur, Jean-Yves Le Drian, avec le soutien de la représentation nationale. Mais ce coup d'arrêt ne nous fait pas récupérer ce que nous avons perdu en termes budgétaires.

C'est, à mon avis, le sens du mouvement récent dans ce ministère que je connais bien, puisque je lui ai consacré l'essentiel de ma vie professionnelle. Le servir est un véritable engagement ; ses agents l'ont montré dans la pandémie, notamment pour fournir des vaccins à nos ressortissants ou les évacuer d'Afghanistan et d'Ukraine. Vous avez parfaitement dit, dans votre rapport, que servir cette maison est l'engagement d'une vie. J'y suis très sensible.

Dans ce contexte, marqué par une tenaille entre nos moyens et nos missions, j'ai voulu réagir au plus vite. Je me suis entretenue avec les organisations syndicales représentatives, mais aussi avec les représentants des grévistes reçus dès le 7 juin. Le comité technique ministériel du 21 juin a permis la poursuite du dialogue engagé.

J'identifie trois directions dans lesquelles il convient de travailler. D'abord, mettre en oeuvre la réforme de la haute fonction publique, qui ne singularise pas le Quai d'Orsay. Il faut mieux l'expliquer, mieux souligner les opportunités qu'elle représente, mieux détailler les garanties obtenues par Jean-Yves Le Drian sur des sujets structurants que sont le concours, les carrières, le droit d'option ou le pouvoir de nomination. Aucun autre ministère n'en a obtenu de telles. La mise en extinction des deux corps des ministres et conseillers ne signifie pas l'extinction des carrières ni des métiers, contrairement à ce que l'on a pu entendre. Mon prédécesseur a obtenu que les agents qui le souhaitaient puissent terminer leur carrière au ministère. Le concours d'Orient a été maintenu, car cette spécialisation fait la force de notre diplomatie, l'une des meilleures au monde.

Deuxième priorité, réarmer ce ministère en termes de budget et d'emplois. En quinze ans, et à périmètre constant, il a perdu plus de 18 % de ses effectifs alors que ceux de l'État restaient stables. Comment, dans ces conditions, les agents pourraient-ils assumer des fonctions plus nombreuses, importantes, critiques ? Pourtant, ils l'ont fait, y compris dans les crises. D'autres ministères ou directions, comme la Justice, les Armées ou la DGSE, ont vu leurs moyens et leurs effectifs augmenter. C'était nécessaire, mais cela nous a amenés à une situation, pointée dans votre rapport, dont nous devons sortir par le haut. J'espère que je pourrai compter sur l'appui de la représentation nationale dans la discussion budgétaire qui s'annonce.

La troisième priorité, ce sont les États généraux de la diplomatie. J'ai fait mienne cette idée, qu'il faut désormais mettre en oeuvre. Le dernier Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France remonte à 2008. Le monde a beaucoup changé depuis, et il ne s'est pas simplifié... Ces États généraux sont donc indispensables, salutaires, nécessaires. Nous aurons besoin de votre regard et de votre approche dans cet exercice, et nous serions heureux de vous y associer.

Je n'ai pas encore pris connaissance de votre rapport, mais je note que vous proposez de soumettre aux commissions compétentes des deux assemblées - dans votre cas, la commission des affaires étrangères et de la défense - la nomination des ambassadeurs. Avant même toute réflexion sur son opportunité, elle pose une question de faisabilité juridique. Je reviendrai vers vous sur ce sujet.

Enfin, je tiens à saluer votre contribution amicale, exigeante, vigilante au travail diplomatique de la France. J'espère que nous poursuivrons nos échanges en confiance.

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