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Intervention de Roger Besse

Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation — Réunion du 21 février 2007 : 2ème réunion
Plates-formes d'initiative locale — Communication de m. roger besse rapporteur spécial

Photo de Roger BesseRoger Besse, rapporteur spécial :

En premier lieu, il a indiqué que les plates-formes prodiguaient des conseils d'ordre technique, personnalisés et gratuits, aux porteurs de projets faisant appel à elles, à plusieurs moments-clés de l'élaboration de ces projets. Ainsi, en 2005, les PFIL avaient accueilli et orienté 44.500 projets, soit un ratio annuel de 188,5 projets par plate-forme ; après les réorientations, voire les dissuasions, nécessaires, 17.200 projets (près de 39 % des projets accueillis) avaient été formellement montés en vue de la candidature à un prêt d'honneur, soit pratiquement 73 projets par plate-forme. M. Roger Besse, rapporteur spécial, a rapporté que, lors des contrôles sur pièces et sur place qu'il avait menés, il avait pu constater que les porteurs de projet, outre l'enjeu financier du prêt d'honneur, appréciaient la qualité de l'assistance et des conseils dont ils bénéficiaient. Au demeurant, il a signalé que, selon les responsables de « France initiative réseau », les quelques insuffisances constatées lors desdits contrôles avaient été corrigées.

En second lieu, il a expliqué que les PFIL avaient développé la pratique de « parrainages », par des dirigeants d'entreprise, des entrepreneurs qu'elles soutenaient. Il a relevé que, d'après les témoignages recueillis, la réussite de cette relation était très variable, la personnalité des « filleuls » jouant, dans ce cadre, un rôle déterminant. Dans l'ensemble, toutefois, l'intervention d'un tel parrainage, jamais imposée aux créateurs (lesquels conservaient l'initiative et la maîtrise de leurs choix), lui a paru constituer un apport essentiel. Aussi, il a regretté la grande variabilité qu'il avait observée, d'une plate-forme à l'autre, quant à la mise en oeuvre réelle de cette pratique, et il a jugé trop faible le niveau du taux global de parrainage au sein du réseau : à peine un tiers des projets soutenus.

S'agissant de l'aide financière apportée par les plates-formes, il a présenté les prêts d'honneur comme apparentés à un micro-crédit, leur montant moyen étant de 7.350 euros en 2005. Il a expliqué que ces prêts, consentis sans contrepartie d'intérêts ni garantie ou caution, étaient accordés à titre personnel aux entrepreneurs, remboursables sur deux ou trois ans, cinq années au maximum. Il a indiqué que les PFIL, en 2005, avaient engagé 9.650 prêts d'honneur au total, soit un ratio, sur l'année, de 40,9 prêts par plate-forme. Il a précisé que, pour obtenir un prêt d'honneur, les projets de création ou de reprise devaient impérativement faire l'objet d'une acceptation par le « comité d'agrément » dont chaque plate-forme se trouvait dotée, au terme d'une sélection rigoureuse. Il a souligné, d'une part, que tous les projets montés avec l'aide d'une plate-forme n'étaient pas automatiquement présentés en comité d'agrément (en 2005, 79 % seulement) ; d'autre part, que tous les projets présentés en comité d'agrément ne se trouvaient pas ipso facto attributaires d'un prêt (en 2005, 80 % seulement). Il a précisé que les PFIL, de la sorte, n'octroyaient de prêt d'honneur que pour 63 % des projets qu'elles aidaient. Il a estimé que le taux de survie élevé des entreprises aidées était redevable de cette politique stricte de sélection. Il a précisé qu'il revenait à « France initiative réseau » de contrôler le respect de la déontologie en la matière, à commencer par la transparence du processus de décision.

Il a alors fait valoir que, compte tenu du sérieux attesté du travail des PFIL et de l'exigence des procédures d'agrément, le prêt d'honneur (qui, seul, permettrait rarement le démarrage d'une entreprise) représentait, avant tout, un « certificat de crédibilité » des projets soutenus, présentant un effet de « levier » pour d'autres financement. Ainsi, il a indiqué qu'en 2005, les projets auxquels un prêt d'honneur avait été accordé avaient également bénéficié, pour 87 % d'entre eux, d'un financement bancaire, d'un montant moyen de 52.400 euros. De la sorte, en moyenne, pour 1 euro consenti en prêt d'honneur, 6,8 euros de prêt bancaire avaient été obtenus.

Il a précisé que, chaque PFIL disposant d'une large autonomie d'organisation, outre le soutien technique et financier qu'il venait de décrire, certaines plates-formes pouvaient mettre en oeuvre de « bonnes pratiques » que d'autres n'avaient pas instaurées. Il a cité, en exemple, les réunions thématiques régulières, mises en place par la PFIL d'Aix-en-Provence, à destination des créateurs. Il a souhaité que « France initiative réseau » intensifie le recensement qu'elle effectuait de semblables initiatives et, afin qu'elles puissent servir d'exemples, la diffusion de cette information auprès de l'ensemble des plates-formes.

La couverture territoriale assurée par les PFIL constituait, selon lui, un autre aspect de la maturité du réseau, celui-ci quadrillant la majeure part de l'espace national, avec un total de 360 points d'ancrage locaux. Soulignant que cette implantation s'était dessinée spontanément, au gré des initiatives locales, il a rappelé que le développement des plates-formes avait connu un succès rapide : en 1996, soit dix ans après leur fédération, on comptait 87 plates-formes ; en 2001, elles étaient au nombre de 225. En moyenne, on dénombrait 10,4 plates-formes par région métropolitaine, mais certaines régions étaient particulièrement bien dotées (24 PFIL pour la région Rhône-Alpes, par exemple). D'autres conservaient un potentiel de développement manifeste, à l'instar de la Bourgogne, ne disposant que d'une plate-forme. Il a signalé que, compte tenu de l'ampleur de la couverture atteinte par le réseau dès le début des années 2000, le nombre de créations de plates-formes, depuis les cinq dernières années, avait sensiblement diminué : alors qu'entre 1997 et 2001, en moyenne, 33 nouvelles PFIL par an rejoignaient le réseau, seulement 5 plates-formes nouvelles par an étaient enregistrées, en moyenne, depuis 2003. Des fusions parallèlement intervenues expliquaient le maintien des PFIL, depuis 2002, au nombre quasi-constant de 236 au total. Il a indiqué que les points d'ancrage locaux (simples permanences d'accueil ou comités d'agrément spécifique), en revanche, continuaient de se multiplier : leur nombre avait connu un accroissement de 9 % entre 2003 et 2005.

Il a fait valoir que cette implantation nombreuse rendait nécessaire une rationalisation du réseau. Il a ainsi exposé que, depuis 2006, l'ensemble des PFIL, en métropole, faisait l'objet d'une coordination au niveau régional et que, de même, les 7 plates-formes de l'outre-mer s'étaient regroupées en association. Il a expliqué qu'il s'agissait, pour les animateurs, de lieux d'échanges d'expériences et de confrontation de méthodes. Soulignant le caractère récent de cette organisation, il a exposé que, selon les régions, le fonctionnement de ces coordinations se révélait plus ou moins actif. Il a précisé que leur mise en oeuvre, eu égard à la charge de gestion supplémentaire qu'elle supposait, pouvait apparaître difficile pour les plates-formes de petite dimension. Seule, la coordination des PFIL d'Ile-de-France bénéficiait d'un animateur salarié propre.

Toutefois, il a estimé que l'enjeu de la rationalisation territoriale du réseau justifiait ces efforts, de même que pour les fusions de plates-formes. En effet, il a fait valoir que, sur certains territoires, plusieurs « antennes » d'une seule plate-forme pouvaient assurer un service de même qualité que plusieurs plates-formes, tout en permettant certaines économies d'échelle. Il a insisté, cependant, sur la nécessité de conserver toujours présente à l'esprit la grande diversité des situations : il a précisé qu'il ne préconisait en aucun cas une uniformisation du modèle « PFIL », dont la plasticité, selon lui, constituait un atout du réseau.

Le deuxième constat effectué par M. Roger Besse, rapporteur spécial, tenait à la constance de l'engagement des PFIL, par delà cette multiplicité de situations. Il a tout d'abord dressé un tableau de cette diversité, relevant que toutes les plates-formes exerçaient le même « métier », mais dans des conditions différentes, en détaillant les variables de leur rôle, puis celles de leur organisation « structurelle ».

Sur le premier point, il a d'abord noté des différences, d'une plate-forme à l'autre, quant au moment de l'accueil des porteurs de projet au regard de la maturation de ce dernier. A cet égard, il a indiqué que 70 % des projets soutenus consistaient dans des créations ex nihilo et 27 % dans des reprises ; 3 % des prêts d'honneur bénéficiaient à des entreprises en phase de « primo-développement », c'est-à-dire ayant plus d'un an d'existence. Il a également relevé la diversité du profil des projets aidés, notamment en termes de taille des entreprises (TPE ou PME : en moyenne, 2,2 employés par entreprise, y compris le créateur) et de modalités du financement, en particulier quant au montant des prêts d'honneur (en moyenne, en 2005, de 5.532 euros pour les 23 PFIL de la région Provence-Alpes-Côtes d'Azur à 17.147 euros pour les 5 PFIL de la région Poitou-Charentes). En outre, il a indiqué que les entreprises soutenues par les PFIL pratiquaient des services aux particuliers pour un tiers, des services aux entreprises pour 13 %, relevaient à 29 % du secteur du commerce, à 14 % de celui de la construction, et à 7 % de l'industrie.

S'agissant de l'organisation des PFIL, il a mentionné, en premier lieu, le périmètre d'intervention des plates-formes, qui couvraient, de fait, des populations plus ou moins importantes. Plus de 500.000 habitants chacune pour 13 % d'entre elles, moins de 60.000 habitants pour 14 %, de 150.000 à 500.000 habitants pour 42 %. En ce domaine, il a jugé qu'il existait, selon les territoires, des seuils d'équilibre : une plate-forme unique, selon lui, ne pourrait pas couvrir efficacement un département dont l'activité économique serait particulièrement soutenue ; à l'inverse, la multiplication de PFIL ventilées par périmètres d'intervention étroits risquerait d'engendrer une segmentation excessive de leur activité. Dès lors, il a estimé qu'une implantation par « antennes » d'une même plate-forme, souvent, apparaissait comme la meilleure solution.

En deuxième lieu, il a fait état de la variabilité des structures, en indiquant que 5 plates-formes sur 6 se trouvaient matériellement adossées à d'autres types d'organismes (chambres consulaires et collectivités territoriales notamment), étant logées dans leurs locaux ou, du moins, dans des locaux communs. Il a attiré l'attention sur la nécessité que les plates-formes ne soient jamais « absorbées » par leur structure d'appui, dont elles deviendraient une simple « dépendance », mais conservent, au contraire, leur autonomie de fonctionnement et leur propre visibilité, gages d'indépendance et de crédibilité, notamment en ce qui concerne l'attribution des prêts d'honneur.

En troisième lieu, il a présenté les outils financiers d'aide à la création ou la reprise d'entreprise que les PFIL, pour plus de la moitié d'entre elles, mettaient en oeuvre, par délégation, en plus des prêts d'honneur : les avances remboursables EDEN, les prêts à la création d'entreprise (PCE), les contributions du Fonds de garantie à l'initiative des femmes (FGIF), et les aides particulières que pouvaient instaurer les collectivités territoriales. Il a indiqué que ces dispositifs, en 2005, avaient représenté 31 % des interventions financières des plates-formes.

En dernier lieu, il a évoqué les équipes mobilisées pour l'animation des plates-formes. Il a indiqué qu'au total, 702 personnes, représentant 468 équivalents temps plein, avaient travaillé, en 2005, à titre non bénévole, au sein des PFIL. De la sorte, chaque plate-forme disposait, en moyenne, de 2 permanents en équivalents temps plein, mais il a signalé que le quart des plates-formes disposait de moins d'un équivalent temps plein permanent. Quasiment la moitié de cet effectif était constituée de salariés des plates-formes (345 agents, mais représentant 320 équivalents temps plein, soit 68 % du total des équivalents temps plein du réseau), l'autre moitié (51 % des agents, mais seulement 32 % des équivalents temps plein) résultant de mises à disposition, en provenance des collectivités territoriales et des chambres de commerce principalement. Par ailleurs, il a souligné la diversité des profils individuels des animateurs des plates-formes, notamment parmi les directeurs, quant à l'âge, la formation initiale ou l'expérience professionnelle.

Puis il a plaidé en faveur d'une homogénéisation des statuts du personnel salarié des PFIL, en faisant valoir que le caractère disparate de ces statuts, selon les plates-formes, voire au sein d'une même plate-forme, faisait courir un risque de tensions potentielles, entre des agents exerçant le même métier sans bénéficier des mêmes droits et garanties. Il a préconisé la mise en place d'un référent statutaire commun au réseau et, dans cette perspective, il a approuvé l'initiative de « France initiative réseau », dont l'un des groupes de travail avait élaboré un tel projet de statut. Il a précisé que ce projet, calqué sur le statut des personnels des organismes de développement économique, déjà adopté dans une quarantaine de plates-formes, serait soumis à l'assemblée générale des PFIL d'avril 2007. Sa mise en application, en tout état de cause, relèverait de la décision de chaque conseil d'administration des plates-formes.

s'est ensuite attaché à évoquer la force de l'engagement des PFIL dans leur action de soutien à la création et la reprise d'entreprise. Il a exposé que les plates-formes contrôlées sur pièces et sur place avaient toutes témoigné d'un grand professionnalisme. Il a précisé que « France initiative réseau » veillait à la qualité du fonctionnement des plates-formes, en particulier sous l'angle déontologique, et qu'elle conduisait de réguliers audits sur le réseau, se trouvant certifiée à cet effet (norme ISO 9001). Puis il a fait valoir les garanties d'indépendance dont les plates-formes s'étaient dotées, tant vis à vis des milieux professionnels qu'à l'égard des autorités publiques, notamment les exécutifs locaux. Développant spécialement ce dernier aspect, il a indiqué que la présence d'élus aux réunions des comités d'agrément des prêts d'honneur, et a fortiori dans la composition de ces comités, était proscrite par une règle de fonctionnement interne des PFIL. Il a ajouté qu'il entrait dans le rôle personnel de chaque responsable de plate-forme d'éviter toute dérive de « récupération ».

Il a alors détaillé les méthodes par lesquelles, à ses yeux, les PFIL conservaient le constant souci d'une utilité optimale de leur intervention. D'une part, il a noté que les plates-formes tenaient compte de leur environnement : localement, des complémentarités et des synergies tendaient à se mettre en place, encouragées par « France initiative réseau ». Il a expliqué que chaque plate-forme était susceptible de nouer des partenariats, avec les autres PFIL de son territoire, mais aussi avec les autres opérateurs de l'aide à la création d'entreprise et, plus largement, avec l'ensemble des agents économiques. Dans ce cadre, il a indiqué que les PFIL respectaient un principe de non-cumul entre aides redondantes, et qu'un porteur de projet, en principe, ne pourrait prétendre à un prêt d'honneur de la part d'une plate-forme s'il se trouvait avoir reçu, déjà, un soutien financier équivalent, de la part d'une autre structure comparable.

D'autre part, il a mentionné que la situation des porteurs de projet faisait l'objet d'une extrême attention, le réseau des PFIL exprimant une éthique en la matière. Il a relevé que l'autonomie du choix des entrepreneurs était toujours respectée, mais que les plates-formes, cherchant à leur donner les meilleures chances de succès, devaient parfois les dissuader, afin de leur éviter de s'engager dans des voies sans issue. Par ailleurs, il a indiqué que la nécessité des prêts d'honneur demandés se trouvait systématiquement vérifiée : conçues, avant tout, comme des « leviers » pour des prêts bancaires, ces aides n'étaient donc accordées que dans la mesure où elles apparaissaient réellement utiles dans cette perspective.

Enfin, il a souligné le caractère déterminant du rôle des bénévoles, à la forte mobilisation desquels il a jugé que l'efficacité des PFIL était particulièrement redevable. Il a précisé qu'en 2005, 12.200 personnes physiques étaient intervenues à titre gratuit dans les plates-formes ; ainsi, en moyenne, environ 53 bénévoles participaient à l'activité d'une PFIL, soit en siégeant au conseil d'administration, soit en tant que membres du comité d'agrément, soit en conseillant et parrainant les porteurs de projets. Parmi ces intervenants, il a tout spécialement salué le dynamisme des réseaux d'experts « seniors », comme ECTI et EGEE.

a alors exposé le troisième constat auquel il était parvenu au terme de sa mission : d'après lui, les PFIL, globalement considérées, ne souffraient pas d'un manque de financements. Il a précisé que, si les budgets de fonctionnement s'avéraient, certes, contraints, cette situation lui paraissait légitime, et que les fonds de prêts d'honneur, pour leur part, étaient bien pourvus.

Au sujet de ces derniers, il a indiqué que les prêts engagés en 2005, au total, par les PFIL, avaient représenté une masse de 71,1 millions d'euros, soit 43 % des 163 millions d'euros mobilisés durant cette année, et près de 18 % des 396,6 millions d'euros de prêts d'honneur engagés depuis 1986. Il a précisé que les fonds collectés depuis 1986 étaient pour 41 % privés et pour 59 % publics, près de la moitié étant issus des collectivités territoriales ; cette répartition se révélait relativement stable, puisque, en 2005, les contributeurs publics avaient participé à hauteur de 62 %, dont 51 % pour les collectivités territoriales. Il a observé que, d'une façon cohérente avec leurs nouvelles compétences en matière de développement économique, les régions avaient récemment accru leur participation au financement des prêts d'honneur, passant de 16,7 % en 2003 à 24,7 % en 2005. De même, il a indiqué que la participation des banques augmentait (de 7,5 % en 2002 à 11,7 % en 2005), mais cette évolution, pour l'essentiel, étant le fait du réseau des caisses d'épargne. Au contraire, la part des entreprises (hors secteur bancaire) se révélait en forte baisse : entre 2002 et 2005, elle avait chu de 8,6 % des contributions annuelles à 3,1 %. L'Etat, enfin, n'intervenait plus que de façon marginale dans les fonds de prêts, à hauteur de 1,7 % des apports annuels en 2005 (soit 2,8 millions d'euros).

a fait état de témoignages unanimes quant à la relative facilité, pour les PFIL, de mobiliser ces contributions aux fonds de prêts d'honneur. Il a estimé que, dans ces conditions, une marge de développement réelle existait en ce domaine. Du reste, il a signalé que ses contrôles sur pièces et sur place avaient révélé qu'une part non négligeable de ces fonds pouvait se trouver affectée à des placements financiers. Il a souligné que la constitution de ces « petits trésors de guerre » n'entrait pas dans le rôle des associations, et que l'argent disponible devait être employé au soutien de la création d'entreprise. Cependant, il a reconnu que certaines plates-formes avaient atteint, sans doute, leur charge critique de travail, mais ne pouvaient étoffer leur personnel, compte tenu de la difficulté à trouver de nouvelles subventions de fonctionnement. Il a expliqué que les entreprises, en particulier, se montraient moins disposées à participer au fonctionnement des plates-formes, dont elles pouvaient mal mesurer la réalité et la performance, qu'à contribuer aux fonds de prêts d'honneur, dont elles percevaient immédiatement les enjeux et l'utilité.

A cet égard, il a relevé que le budget consolidé du réseau, réunissant le budget de fonctionnement de « France initiative réseau » et celui des PFIL, s'était élevé, en 2005, à 23,7 millions d'euros. Sur ce montant, 1,9 million d'euros (8 %) était allé à FIR, couvrant principalement des charges de personnel (correspondant à 13 salariés à temps plein) et d'honoraires. Il a indiqué que l'Etat en prenait le quart à sa charge (488.000 euros en 2005, 473.000 euros en 2006), la Caisse des dépôts et consignations 19 %, et le Fonds social européen (FSE) 30 %. Il a également indiqué que les PFIL, hors budget spécifique de la tête de réseau, avaient disposé, en 2005, d'un budget de fonctionnement global de 21,8 millions d'euros, dont 84 % financés par des subventions publiques : 51,5 % par les collectivités territoriales ; 18,7 % par l'Etat (soit 4 millions d'euros, subventions principalement liées à la gestion des dispositifs EDEN, PCE et FGIF, ainsi qu'aux emplois aidés) ; 13,6 % par les fonds européens, en majeure part le FSE. De la sorte, le budget moyen d'une plate-forme s'était élevé à 101.200 euros, dont 17.200 euros de mises à disposition gracieuses.

En vue de remédier aux besoins en personnel exprimés par les PFIL, et notamment afin de faire face à l'afflux de candidatures à un prêt d'honneur, M. Roger Besse, rapporteur spécial, a préconisé de systématiser, sous l'impulsion de « France initiative réseau », le recours à des conventions, entre les collectivités ou services publics locaux et les PFIL, mettant à la disposition des plates-formes, selon les besoins et les disponibilité, un ou plusieurs agents que leur charge de travail réelle n'occuperait pas pleinement. Il a estimé qu'il existait en particulier parmi les agents de développement des contrats de pays, les personnels des comités de bassins d'emploi, ou encore les animateurs de maisons de services publics un « vivier », de qualité, à exploiter plus qu'il ne l'avait été jusqu'à présent.

En conclusion, il a souligné que les PFIL constituaient un mouvement exemplaire, porteur de valeurs et témoignant de résultats probants, qui les avaient imposées, aujourd'hui, comme le premier réseau associatif national d'aide à la création d'entreprise. A ce titre, il a tenu à saluer l'engagement du président de « France initiative réseau », M. Bernard Brunhes. Il a souligné que l'action de ces acteurs majeurs de l'aménagement du territoire, efficace, n'était pas, pour autant coûteuse, « France initiative réseau » estimant qu'un emploi créé par une entreprise aidée par les plates-formes revenait, en moyenne, à 1.120 euros. Il a rappelé que cet emploi était durable, compte tenu de la bonne pérennité moyenne des entreprises soutenues. Enfin, estimant que les PFIL restaient insuffisamment connues, il a souhaité que l'ensemble des décideurs publics, au plan local, les identifient, de plus en plus clairement, comme des interlocuteurs essentiels dans la mise en oeuvre de leurs politiques de développement économique.

Un large débat s'est alors instauré.

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