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Georges Mouly
Question orale sans débat N° 23 au Secrétariat d'État de la solidarité


Bilan de la mise en oeuvre des droits des usagers institué par la loi du 2 janvier 2002

Question soumise le 2 août 2007

M. Georges Mouly attire l'attention de Mme la secrétaire d'État chargée de la solidarité sur l'absence d'une étude exhaustive de la mise en oeuvre sur le terrain du volet « droits des usagers » de la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale alors que la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 en faveur des personnes handicapées est d'ores et déjà l'objet de débat sur son état d'application et de mission de réflexion.

L'objectif de la loi de 2002 était de remettre l'usager au centre du dispositif, objectif au demeurant délicat à concilier avec le deuxième volet relatif à la régulation de l'offre par le durcissement des règles de création.

Cinq ans après le vote de la loi, dont les dispositions ont certes heureusement influencé le secteur, il n'est pas certain cependant que l'esprit de la réforme voulue par les pouvoirs publics et les associations ait été respecté : dans les faits, les droits des usagers ont-ils réellement progressé?

Réponse émise le 24 octobre 2007

M. le président. La parole est à M. Georges Mouly, auteur de la question n° 23, adressée à Mme la secrétaire d'État chargée de la solidarité.

M. Georges Mouly. La loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale avait pour objectif de « remettre l'usager accueilli ou accompagné au centre du dispositif ».

Au-delà du débat, certes essentiel, sur la notion même de droits de l'usager, selon que l'on se place du point de vue du libre choix de la prise en charge - et donc de l'adéquation de l'offre en équipement - ou du point de vue plus strict des droits reconnus à l'usager au sein des établissements et des services, on ne saurait négliger l'influence de cette loi, mais aussi l'influence des instruments que celle-ci a mis en oeuvre au profit des droits fondamentaux réaffirmés ou reconnus à l'usager.

Cependant, certains de ces droits ne restent-ils pas encore théoriques, comme le droit d'accès au dossier, en l'absence de mesures réglementaires concernant la désignation par les pouvoirs publics des personnes qualifiées permettant aux usagers de faire valoir leurs droits ? D'autres ne restent-ils pas illusoires - le mot est peut-être un peu fort -, comme le libre choix des prestations ?

De plus, des dispositions ultérieures sont venues contrarier l'universalité souhaitée en 2002, notamment le droit d'option pour les services d'aide et d'accompagnement à domicile.

L'approche des droits de l'usager semble bien répondre à un souci d'approche globale, et le droit au libre choix suppose évidemment un équipement suffisant.

Or, ce texte a profondément bouleversé le régime des autorisations en liant tout projet de création ou d'extension à son financement. Cette disposition a certes permis d'alléger la pression sur les pouvoirs publics ; mais, si l'on s'interroge sur l'application de la loi du 2 janvier 2002, on peut se demander, madame la secrétaire d'État, si elle a réellement bénéficié aux usagers.

Les efforts consentis depuis 2002 pour augmenter les enveloppes de crédits - efforts non démentis à ce jour - sont sans précédent, mais il faut bien reconnaître que l'essentiel de leurs effets a été de contribuer à combler le retard.

Les dotations limitatives de crédits conduisent à écarter des dépenses qui, bien que nécessaires, excèdent les enveloppes ; les dispositifs de convergence tarifaire risquent de conduire à la standardisation des coûts et à l'uniformisation des financements au détriment, précisément, de l'individualisation promue par la loi de 2002. Les outils d'évaluation prévus pour faire remonter les besoins semblent n'avoir pas ou avoir peu fait l'objet d'investissements.

Dans ces conditions, peut-on durablement préconiser des politiques de professionnalisation, de qualification et de rémunération attractive pour orienter les professionnels vers ces métiers exigeants, des politiques également de modernisation des établissements ? La question, vous en conviendrez, est d'importance. Est-il envisageable de demander aux gestionnaires d'individualiser la réponse à l'usager, de faire du « sur-mesure », et, dans le même temps, de leur imposer des coûts standards et des objectifs communs ? Cela paraît difficilement conciliable, vous en conviendrez tout autant !

Cinq ans après le vote de la loi, quel est l'état des lieux ? Alors que l'application de la loi du 11 février 2005 en faveur des personnes handicapées a déjà fait l'objet, vous le savez mieux que quiconque, d'un débat au Sénat et d'une mission de réflexion, le problème se pose toujours de la conciliation des droits de l'usager et de la régulation de l'offre.

Dans les faits, les droits des usagers ont-ils réellement progressé ? Est-il envisagé d'en faire l'analyse aujourd'hui, en toute impartialité, bien évidemment - ai-je besoin d'y insister ! -, pour tenter de répondre à cette question, dont l'importance, me semble-t-il, ne saurait échapper à quiconque s'intéresse au sujet ?

M. le président. La parole est à Mme la secrétaire d'État.

Mme Valérie Létard, secrétaire d'État chargée de la solidarité. Monsieur le sénateur, la loi de 2002, vous l'avez souligné, a été une loi refondatrice du secteur social et médico-social, qu'elle a touché de manière transversale. Les institutions, les usagers et leurs représentants, les pouvoirs publics - État et collectivités locales - ainsi que les organismes de sécurité sociale ont dû s'approprier des outils totalement nouveaux qui organisent non seulement les droits des usagers, mais aussi la gouvernance et le financement de ce secteur.

La loi du 11 février 2005 a encore renforcé le droit en faveur de l'usager en l'inscrivant au coeur du dispositif. Si je cite cette loi, à dessein, c'est parce qu'elle est significative de la philosophie qui nous anime : faire de tous nos concitoyens handicapés des acteurs de leur propre vie et du développement de notre société. C'est cette révolution que nous devons mettre en oeuvre par la traduction concrète de tous les droits consacrés par ce texte. C'est également cet esprit qui inspire notre réflexion dans le domaine du grand âge.

La majeure partie des textes d'application de ces deux lois est parue, et les effets en sont d'ores et déjà perceptibles sur les territoires et pour les usagers. Bien sûr, et l'expérience de ces trois dernières années le prouve, des ajustements sont encore nécessaires. C'est pourquoi j'ai décidé de mettre en place - il sera installé cet après-midi même - un comité de suivi de la réforme de la politique du handicap comprenant des représentants des associations, les départements et les services de l'État.

De plus, en 2008, je compte inscrire à l'évaluation des outils de la loi du 2 janvier 2002 un volet spécifique portant sur la mise en oeuvre des droits des usagers, qu'il s'agisse du contrat de séjour, du règlement de fonctionnement, du projet d'établissement ou de service, ou du conseil de la vie sociale. Il s'agira d'évaluer la traduction concrète de la mise en place de tous ces dispositifs. Cette évaluation ad hoc, que je veux voir s'attacher notamment au point de vue des usagers et des professionnels, s'appuiera bien sûr sur les enquêtes et les études qualitatives réalisées par mes services.

Parallèlement, grâce à la création en 2007 de l'Agence nationale de l'évaluation et de la qualité des établissements et services sociaux et médico-sociaux, s'organise dans ce secteur une double démarche d'évaluation interne et externe des établissements et services, également prévue dans la loi du 2 janvier 2002. Ce processus d'évaluation, dont vous rappelez à juste titre la nécessité, nous permettra d'apporter des éléments de réponse précis aux interrogations que vous avez soulevées.

En outre, je me suis engagée dans une démarche visant à mieux définir la qualification des personnels, soignants ou non soignants, de la filière médico-sociale. Cette question est fondamentale, car, nous le savons, les besoins seront très importants dans ce secteur. Je prépare donc un plan des métiers du médico-social, dont je cernerai les contours en menant tout d'abord quelques expérimentations dans un petit nombre de régions. Nous allons à cette fin signer des conventions pluriannuelles avec les conseils régionaux volontaires pour développer les formations sociales et médico-sociales, de façon à être en mesure de pourvoir plusieurs milliers d'emplois.

L'ensemble de ces démarches conjointes confirme, monsieur le sénateur, mon engagement en faveur du respect des droits des usagers : les lois qui ont été votées doivent trouver une traduction concrète dans leur vie quotidienne.

M. le président. La parole est à M. Georges Mouly.

M. Georges Mouly. Madame la secrétaire d'État, je vous remercie sincèrement, et je regrette d'autant moins d'avoir posé ma question que votre réponse me paraît tout à fait satisfaisante : vous abordez tous les aspects du sujet, vous envisagez la mise en place de tout ce qui est nécessaire et pour contrôler, et pour avancer. C'est la traduction de votre volonté, que chacun ici veut bien reconnaître.

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