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Hugues Saury
Question orale N° 399 au Ministère de l'intérieur


Non-respect des obligations de conseillers municipaux par ailleurs conseillers communautaires

Question soumise le 28 juin 2018

M. Hugues Saury attire l'attention de Mme la ministre, auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur sur les difficultés de fonctionnement qui peuvent naître dans une commune du fait des absences répétées au sein de son conseil municipal des conseillers municipaux par ailleurs conseillers communautaires.

Des maires se trouvent parfois démunis face au non-respect des obligations de certains élus découlant de leur mandat.

L'article L. 2121-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit que « tout membre d'un conseil municipal qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, est déclaré démissionnaire par le tribunal administratif… ».

Cependant, l'absence d'un conseiller municipal, par ailleurs conseiller communautaire, peut avoir des conséquences plus importantes que celles liées à l'absence d'un élu ne disposant que d'un seul mandat municipal.

Le titulaire d'un mandat de conseiller communautaire a vocation à faire entendre, au sein du conseil communautaire auquel il appartient, la voix de la commune dont il est un représentant élu.

Aussi, a-t-il vocation à être une « courroie de transmission » vis-à-vis du conseil municipal qu'il représente en faisant part à ses collègues conseillers municipaux des décisions prises au niveau communautaire et leurs éventuelles conséquences au niveau communal.

Tel est le sens de l'article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales qui dispose que « les représentants de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale ».

Toutefois, des interrogations juridiques subsistent. Il lui demande si cette obligation découlant de l'article L. 5211-39 du CGCT peut être considérée comme faisant partie de ces « fonctions qui sont dévolues par les lois » au sens de l'article L. 2121-5 précité, ce qui permettrait, lorsqu'elle n'a pas été respectée, de déclarer un conseiller municipal démissionnaire d'office.

Il souhaite connaître la portée exacte de l'obligation posée par l'article L. 5211-39 du code général des collectivités territoriales compte tenu des conséquences prévues par l'article L. 2121-5 du même code.

Réponse émise le 25 juillet 2018

M. Hugues Saury. Madame la ministre, ma question est strictement juridique et technique. Elle porte sur les difficultés de fonctionnement déplorées par certains maires du fait des absences répétées, lors de la réunion du conseil municipal, de conseillers municipaux par ailleurs conseillers communautaires. En effet, des maires se trouvent parfois démunis face au non-respect des obligations de certains élus, découlant de leur mandat.

L'article L. 2121-5 du code général des collectivités territoriales, le CGCT, prévoit que « tout membre d'un conseil municipal qui, sans excuse valable, a refusé de remplir une des fonctions qui lui sont dévolues par les lois, est déclaré démissionnaire par le tribunal administratif. »

Toutefois, le seul fait de ne pas participer aux réunions du conseil municipal n'implique pas la démission d'office du conseiller concerné, telle qu'elle est prévue à l'article L. 2121-5 du CGCT. Le juge administratif ne considère pas que les absences répétées d'un élu aux séances du conseil municipal constituent un refus de remplir l'une des fonctions dévolues par la loi.

Néanmoins, l'absence répétée d'un conseiller municipal, par ailleurs conseiller communautaire, a des conséquences dommageables sur le fonctionnement de l'équipe municipale : en pareil cas, cet élu n'est pas en mesure d'apporter à ses collègues les informations dont il dispose quant à l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale, l'EPCI.

Or le titulaire d'un mandat de conseiller communautaire a vocation à être une courroie de transmission au sein du conseil municipal qu'il représente, en faisant part à ses collègues conseillers municipaux des décisions prises à l'échelle communautaire et de leurs éventuelles conséquences à l'échelle communale. Il joue, d'ailleurs, le même rôle de relais au sein du conseil communautaire.

Tel est le sens de l'article L. 5211-39 du CGCT. Cet article précise que « les représentants de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale. »

L'obligation assignée par l'article L. 5211-39 du CGCT a été instituée par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Toutefois, la loi ne précise pas les formes que doit prendre cette information.

Madame la ministre, des interrogations juridiques subsistent : cette obligation découlant de l'article L. 5211-39 du CGCT peut-elle être considérée comme faisant partie de ces « fonctions qui sont dévolues par les lois » au sens de l'article L. 2121-5 précité, permettant au tribunal administratif de déclarer le conseiller municipal démissionnaire ?

En d'autres termes, pouvez-vous me préciser la portée exacte de l'obligation posée par l'article L. 5211-39 du CGCT, compte tenu des conséquences prévues par l'article L. 2121-5 du même code ?

M. le président. La parole est à Mme la ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur.

Mme Jacqueline Gourault, ministre auprès du ministre d'État, ministre de l'intérieur. Monsieur Saury, vous appelez mon attention sur l'article L. 5211-39 du CGCT, en vertu duquel « les représentants de la commune rendent compte au moins deux fois par an au conseil municipal de l'activité de l'établissement public de coopération intercommunale », donc sur les absences de ces élus aux réunions du conseil municipal.

Comme vous le soulignez, l'obligation de rendre compte, au conseil municipal, de l'activité de l'EPCI vise à assurer une certaine transparence dans l'action intercommunale, tout en maintenant un lien d'information avec la commune.

En l'absence de tout compte rendu de l'activité communautaire, les conseillers municipaux peuvent demander la réunion du conseil municipal dans les conditions prévues aux articles L. 2121-9 ou L. 2541-2 du CGCT.

Si cette démarche n'est pas suivie d'effet, le refus, explicite ou implicite, d'un conseiller municipal, par ailleurs conseiller communautaire, de rendre compte de l'activité de l'EPCI auquel participe la commune peut être porté devant le juge administratif par le maire, sur le fondement de l'article L. 2121-5 du CGCT.

Cela étant, il ne m'est pas possible d'apprécier, de manière générale, l'éventualité que le tribunal administratif déclare démissionnaire un tel conseiller municipal, en particulier en l'absence de jurisprudence sur ce point.

Je puis simplement vous faire observer que, selon les dispositions du CGCT, le refus doit être dépourvu d'excuse valable pour être porté devant le juge administratif. Il doit en outre, soit avoir été rendu public par son auteur, soit résulter « d'une abstention persistante après avertissement de l'autorité chargée de la convocation », c'est-à-dire du maire.

Il m'est également possible de signaler que, selon la jurisprudence, une simple absence, même répétée, aux séances du conseil municipal ne constitue pas un refus d'exercer une fonction dévolue par la loi – je vous renvoie, sur ce sujet, à l'avis du Conseil d'État en date du 6 novembre 1985 –, y compris après qu'un avertissement a été adressé au conseiller – il s'agit, pour ce second point, de la jurisprudence de la cour administrative d'appel de Paris en date du 8 mars 2005.

Enfin – cette indication est d'une tout autre nature, mais elle est essentielle en la matière –, en tout état de cause, il revient au maire d'organiser les conditions de l'information du conseil municipal sur les activités communautaires, sous le contrôle du juge.
(M. Hugues Saury acquiesce.)

Monsieur Saury, telles sont les informations que je suis en mesure de vous apporter. Elles ne sont peut-être pas totalement satisfaisantes, faute de jurisprudence. Cela étant, peut-être ce sujet mériterait-il d'être inclus dans la réflexion que la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales consacre actuellement au « statut de l'élu » ; la question mérite d'être creusée.

M. le président. La parole est à M. Hugues Saury, pour répondre à Mme la ministre.

M. Hugues Saury. Madame la ministre, je comprends bien que, en l'absence de jurisprudence, il vous soit difficile de m'apporter une réponse précise sur ce sujet strictement technique.

Toutefois, je vous remercie des informations que vous m'avez communiquées.

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