Séance en hémicycle du 19 juin 2008 à 15h00

Résumé de la séance

Les mots clés de cette séance

  • cinquième
  • nomination
  • référendum

La séance

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La séance, suspendue à douze heures cinquante-cinq, est reprise à quinze heures cinq, sous la présidence de M. Christian Poncelet.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Mes chers collègues, j’ai le plaisir et l’honneur de saluer la présence dans notre tribune officielle d’une délégation de parlementaires bulgares, membres du groupe d’amitié Bulgarie-France, reçue conjointement en France par le groupe interparlementaire d’amitié de l’Assemblée nationale et par celui du Sénat présidé par notre collègue M. Jean-François Picheral.

Cette visite confirme les excellentes relations existant entre nos parlements, et particulièrement avec le Sénat français. Je forme des vœux pour qu’elle contribue au renforcement des liens d’amitié qui unissent notre pays à un pays membre de l’Union européenne et de la francophonie. Soyez les bienvenus !

M. le ministre de la défense, M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement, Mmes et MM. les sénateurs se lèvent et applaudissent

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Nous reprenons la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l'Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la Ve République.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Monsieur le président, je souhaiterais un éclaircissement sur l’organisation de nos travaux.

M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement a proposé hier au Sénat l’examen par priorité, d’une part, de l’article 13 cet après-midi et, d’autre part, de l’article 11 et des amendements portant articles additionnels après l’article 11 ce soir, après la suspension de séance.

L’ordre de nos travaux a donc été modifié pour permettre au ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique d’être présent ce soir pour la discussion des amendements financiers portant sur l’article 11. Cette démarche me semble saine : si nous pouvons faciliter l’organisation du travail des ministres, nous n’avons aucune raison de nous y opposer.

Je voudrais cependant faire remarquer que le président de la commission des lois avait proposé, au vu du nombre important d’amendements déposés, d’examiner l’article 11 par divisions, proposition qui avait recueilli l’assentiment de tous les groupes politiques.

Je souhaiterais donc obtenir des précisions quant au dérouleur de séance qui nous a été distribué. Je ne doute pas que le service de la séance ait fait remarquablement son travail, comme à son habitude.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Les socialistes ont toujours défendu les travailleurs !

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

J’aimerais néanmoins m’assurer que seuls les amendements financiers, et non l’ensemble des amendements, déposés sur l’article 11 et nécessitant la présence de M. Éric Woerth seront examinés ce soir, et que le déroulement normal de l’examen des articles reprendra ensuite.

Autant il me semble sain de faciliter l’organisation du travail des ministres, autant il me paraît logique d’examiner le texte dans sa continuité afin d’éviter des allers et retours entre les articles, ce qui serait le cas si nous discutions de l’ensemble de l’article 11 avant les articles précédents.

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement

Monsieur le président, afin de répondre aux préoccupations légitimes qui portent sur l’examen groupé des amendements relatifs aux mêmes domaines, je voudrais apporter des précisions quant à la demande de priorité que j’ai formulée hier.

Le Gouvernement souhaite que les amendements portant articles additionnels après l’article 14 puissent être examinés avant l’article 11, et que, au sein de l’article 11, puissent être appelés prioritairement les amendements qui portent tous sur des questions financières et budgétaires : il s’agit des amendements n° 302 rectifié, 312 rectifié, 451, 301 rectifié, 447, 388 rectifié bis, 18 rectifié bis, 190, 449, 108 rectifié, 85, 309 rectifié, 277 rectifié, 401, 19 rectifié bis et 380 rectifié bis.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

C’est bien ce dont nous étions convenus, mais il était bon d’indiquer précisément les numéros des amendements qui seront examinés par priorité. En effet, à la lecture du dérouleur de séance, on aurait pu croire que tous les amendements portant sur l’article 11 seraient examinés ce soir. Nous reprendrons ensuite l’ordre normal de discussion du texte.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Mes chers collègues, un nouveau dérouleur de séance tenant compte des précisions apportées par M. le secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement va vous être distribué.

Je vous rappelle que, dans la suite de la discussion des articles, nous avons décidé d’examiner par priorité l’article 13.

L'article 35 de la Constitution est complété par trois alinéas ainsi rédigés :

« Le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l'étranger dans les trois jours. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n'est suivi d'aucun vote.

« Lorsque la durée de l'intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l'autorisation du Parlement. En cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l'Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l'intervention.

« Si le Parlement n'est pas en session à l'expiration du délai de quatre mois, il se prononce à l'ouverture de la session suivante. »

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’Etat, mes chers collègues, je souhaite vivement que cet article 13 contribue à figer dans le marbre de notre Constitution une véritable avancée en matière de droits du Parlement.

Depuis très longtemps, les parlementaires socialistes se sont élevés contre le véritable ostracisme dans lequel une certaine pratique de la Constitution de la Ve République place le Parlement dès qu’il s’agit de politique étrangère et de politique de défense.

J’ai en tête les propositions de loi déposées, notamment à l’Assemblée nationale, depuis 1999 et malheureusement abandonnées en chemin, qui étaient destinées à instaurer un contrôle parlementaire sur les opérations extérieures et sur les accords de défense.

Aujourd’hui, la donne est en train de changer. Un relatif consensus semble se dessiner. Il serait donc possible de briser au moins un coin du « domaine réservé ». Nous nous en réjouissons, mais nous ne souhaitons pas nous arrêter en si bon chemin : d’autres débats sur la politique étrangère et la politique de défense nous donneront l’occasion de vous proposer de nouvelles avancées législatives pour en finir avec ce domaine réservé si funeste à la vie politique nationale.

Nous voulons que ce projet de loi constitutionnelle apporte des changements significatifs au rôle du Parlement en matière de politique étrangère, ainsi que sur les questions de défense et de sécurité.

Il faut procéder à l’aggiornamento de nos politiques et de nos institutions qui sont, d’une part, trop marquées par les conséquences de la guerre froide et par les fantômes des confrontations disparues, et, d’autre part, caractérisées par une certaine méfiance, qui n’a pas lieu d’être, à l’égard du Parlement et des parlementaires.

Ainsi, nous avons été agréablement surpris d’entendre le Président de la République expliquer, le 17 juin 2008, qu’il a proposé « dans la révision constitutionnelle qui est en cours d’examen, d’associer de façon transparente le Parlement aux décisions sur les opérations extérieures ».

Mes chers collègues de la majorité sénatoriale, je vous invite à prêter attention aux termes qu’il a utilisés. Nous ne sommes plus là dans l’information, dans la communication, dans les messages adressés au Parlement. Nous devons être associés aux décisions. Nous répondons : « Chiche ! ». Nos amendements vont dans cette direction ; si vous suivez les vœux du Président, vous ne pouvez que les adopter.

Revenons donc à cet article 13 qui, sous sa forme actuelle, est perfectible.

L’article 13 tend à assurer un droit à « l’information » du Parlement. C’est bien, mais c’est peu. Nous demandons qu’un vote puisse suivre l’information et le débat sur l’intervention des forces armées à l’extérieur. J’y reviendrai au moment de la discussion de l’amendement n° 457.

Il est nécessaire aussi de réunir le Parlement en session extraordinaire si les circonstances l’exigent. On ne peut pas envisager que, en cas de crise grave nécessitant l’envoi des troupes, le Parlement n’ait pas l’occasion de s’exprimer parce qu’il n’est pas en session.

Lors de la guerre du Golfe, en 1991, le Parlement avait été convoqué en session extraordinaire et, après la lecture du message du Président de la République, il s’était prononcé par un vote, organisé selon les modalités propres à chaque chambre, sur une déclaration de politique générale relative à la participation de la France à ce conflit.

Par ailleurs, l’article 13 prévoit que « lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement ». C’est bien, mais nous souhaitons une précision supplémentaire : au-delà des quatre premiers mois, la poursuite des opérations doit également être régulièrement autorisée par le Parlement. Je reviendrai sur ce point dans quelques instants en présentant un amendement.

Je souhaite insister sur un autre point très important : il s’agit de la nécessaire information du Parlement sur le contenu des accords de défense et de coopération militaire.

Le 28 février dernier, le Président de la République, lors de son intervention devant le Parlement sud-africain, a affirmé que les accords de défense entre la France et les pays africains seraient intégralement publiés.

Puis, voilà quelques jours, à l’occasion de sa présentation du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, il est allé encore plus loin, en affirmant ceci : « J’ai décidé de rendre publics tous nos accords de défense. » Il a bien dit : « tous nos accords ». Aussi, nous prenons acte de cette promesse et allons lui donner – une fois n’est pas coutume – la possibilité de la tenir.

En effet, il nous semble opportun d’inscrire ce souhait présidentiel de transparence dans la Constitution, en permettant au Gouvernement de tenir le Parlement informé du contenu de tous les accords de défense et de coopération militaire. Bien entendu, cela n’interdit pas de prendre ensuite toutes les précautions nécessaires pour que l’information du Parlement se déroule dans des conditions respectueuses du principe de confidentialité. Là encore, je reviendrai sur le sujet en défendant un amendement.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Je suis saisi de seize amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 193 rectifié, présenté par Mme Demessine, MM. Bret, Hue et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'article 35 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 35. - Toute intervention des forces armées à l'extérieur du territoire de la République est autorisée par le Parlement, au besoin après convocation d'une session extraordinaire. »

La parole est à M. Robert Bret.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, cet amendement vise à donner au Parlement un réel pouvoir de décision pour toute intervention de nos forces armées à l’étranger.

Comme nous le savons, selon la Constitution de la Ve République, et en vertu de dispositions qui datent de la guerre froide, nos assemblées ne sauraient être concernées par de telles opérations, puisque le Parlement n’est amené à se prononcer qu’en cas de déclaration de guerre.

Si le sujet n’était pas aussi grave, l’idée de déclarer officiellement la guerre dans des conflits d’une complexité sans commune mesure avec ceux d’hier pourrait certainement prêter à sourire. Mais cette disposition obsolète crée une situation dans laquelle la décision finale d’envoi de nos troupes est du seul ressort du Président de la République, en sa qualité de chef des armées.

En vertu d’une telle pratique, qui tient d’ailleurs plus – il faut le souligner – de la coutume que de nos institutions proprement dites, les affaires étrangères et la défense constituent le « domaine réservé » du Président de la République. Cela ne correspond plus aux réalités et aux exigences de notre époque.

Nous souhaitons donc que le Parlement soit amené à se prononcer, par un débat suivi d’un vote, sur l’opportunité d’une intervention à l’étranger et qu’il autorise le Gouvernement à la mener. Pourquoi se limiter à solliciter l’autorisation du Parlement seulement quatre mois après le début d’une intervention ?

C’est d’ailleurs ce que demande, sans fixer le délai, un groupe d’officiers généraux et supérieurs des trois armées qui critique le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale dans Le Figaro d’aujourd'hui. Ces officiers regrettent notamment l’opacité des choix d’intervention, « ne donnant lieu à aucun débat, notamment parlementaire ».

Monsieur le ministre, c’est donc au nom de la France, et forte de l’adhésion des représentants du peuple, que la décision doit être prise.

Certes, il faut s’entendre sur le terme « intervention ». Il ne s’agit pas que le Parlement se prononce sur tous les types d’interventions, notamment les opérations humanitaires, celles qui auraient un caractère d’extrême urgence, comme la protection de nos ressortissants, celles qui nécessitent confidentialité et rapidité pour être efficaces ou encore celles qui entrent dans le cadre d’exercices à l’étranger. Nous excluons également les interventions d’urgence décidées en application de l’article 51 de la Charte des Nations unies, relatif à l’invasion d’un pays.

En revanche, lorsqu’il s’agit de l’envoi de militaires en corps constitués à des fins opérationnelles, qui peuvent donc comprendre des combats dans des situations politiques souvent complexes et dans un cadre international avec un mandat, nous pensons que les élus du peuple doivent prendre leurs responsabilités et se prononcer.

Vous prévoyez de consulter le Parlement au bout de six mois. N’est-il pas préférable de l’avoir associé à la décision initiale, plutôt que de le placer devant le fait accompli ?

Vous l’aurez compris, alors que l’Assemblée nationale a réduit à quatre mois le délai au terme duquel le Parlement autorise la prolongation d’une intervention de nos forces armées à l’étranger, nous souhaitons, pour notre part, que la représentation nationale soit associée dès le départ à la prise de décision.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 110 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 139 est présenté par M. de Rohan, au nom de la commission des affaires étrangères.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rédiger comme suit la première phrase du deuxième alinéa de cet article :

Le Gouvernement informe le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l'étranger, au plus tard trois jours après le début de l'intervention.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 110.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Il existe une incertitude sur le point de départ du délai de trois jours mentionné à l’article 13.

Ce délai commence-t-il au moment où la décision d’intervenir est prise ? Mais, comme l’avait observé le chef d’état-major des armées, le général Jean-Louis Georgelin, lors de son audition par la commission, le processus de décision complexe, qui peut impliquer des autorités nationales et internationales, ne permet pas toujours d’arrêter précisément la date à laquelle la décision est prise.

S’agit-il de la date de début de l’intervention ? Dans la mesure où celle-ci peut être connue avec précision, votre commission vous propose de la prendre pour référence comme point de départ du délai de trois jours, tout en permettant que l’information puisse être donnée plus tôt si le Gouvernement le juge possible.

Ainsi, le Parlement serait informé au plus tard trois jours après le début de l’intervention.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour présenter l'amendement n° 139.

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

L’introduction dans la Constitution d’une procédure d’information et de contrôle du Parlement sur les interventions des forces armées à l’étranger constitue une importante nouveauté.

D’ailleurs, le Sénat avait joué un rôle précurseur dans ce domaine, puisque notre regretté collègue Jean Lecanuet avait déposé une proposition de loi constitutionnelle sur le sujet dès 1991.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre de la défense

C’est vrai !

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

Tel qu’il a été modifié par l’Assemblée nationale, le dispositif proposé me paraît satisfaisant.

En effet, il préserve l’équilibre entre la nécessité d’associer le Parlement et celle ne pas empiéter sur les prérogatives de l’exécutif, afin de ne pas nuire à l’efficacité des interventions de nos forces armées et à la sécurité de nos militaires.

Toutefois, le texte soulève encore quelques interrogations.

Ainsi, la notion d’« interventions des forces armées à l’étranger » reste à préciser. Cela comprend-il, par exemple, les officiers affectés dans les états-majors internationaux ou les interventions à caractère humanitaire ?

Par ailleurs, certaines opérations ne concernent que quelques militaires, comme la mission d’observation de l’ONU au Sinaï, alors que d’autres font appel à plusieurs centaines, voire à plusieurs milliers d’hommes, comme les opérations de l’OTAN au Kosovo ou en Afghanistan.

Monsieur le ministre, je voudrais donc vous interroger sur les critères qui permettent d’établir une distinction entre les interventions devant donner lieu à une information du Parlement et les autres.

D’ailleurs, si cela pouvait nous aider à mieux cerner le problème, nous pourrions éventuellement envisager la constitution d’un groupe de travail auquel participeraient les commissions de l’Assemblée nationale et du Sénat chargées des questions de défense, afin d’approfondir la question.

De même, le texte du projet de loi ne précise pas le point de départ du délai de trois jours pour l’information du Parlement. Est-ce la date de la décision prise par le pouvoir politique ou bien le jour à partir duquel les troupes sont engagées sur le terrain ?

Étant donné l’important décalage temporel qui est souvent constaté, par exemple pour l’opération EUFOR au Tchad et en République centrafricaine, une telle question n’est pas sans importance. Compte tenu de la complexité de la chaîne de décision, il est souvent difficile de définir précisément le point de départ d’une intervention. Peut-être pourriez-vous nous éclairer sur ce point, monsieur le ministre ?

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 257 rectifié, présenté par Mme Demessine, MM. Bret, Hue et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information donne lieu à un débat suivi d'un vote, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées, dans les deux semaines suivant le début de l'intervention.

La parole est à M. Robert Bret.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

Notre amendement porte sur un article particulièrement important, qui concerne les conditions d’engagement de nos troupes dans des opérations à l’étranger.

Nous sommes l’un des rares pays européens dans lesquels le Parlement n’est ni informé ni consulté en cas d’intervention des armées à l’extérieur des frontières.

Ce sont pourtant des décisions d’une grande importance, puisqu’elles sont menées au nom de la France et qu’elles engagent souvent la vie des hommes et des femmes qui servent dans nos forces armées.

Or ce type de décision est pris en cercle restreint et, in fine, par un seul homme, le Président de la République.

À notre époque, où l’information circule vite, il n’est plus possible que la représentation nationale soit tenue à l’écart de décisions aussi graves.

En outre, de telles opérations se sont multipliées ces dernières années. Elles sont dangereuses – en tout cas, elles exposent la vie de nos hommes de troupe –, puisque nous avons perdu plusieurs dizaines d’hommes et que nous déplorons plusieurs centaines de blessés. Elles sont également de plus en plus longues et de plus en plus coûteuses. Comme vous venez de le confirmer, leur coût total s’élève à 880 millions d’euros pour l’année 2008, et il est estimé à un milliard d’euros pour l’année 2009.

Dans ces conditions, il semble tout à fait logique et démocratique de proposer un contrôle du Parlement sur l’emploi de nos forces à l’étranger, et pas seulement une information dans un délai donné.

En ce sens, vous proposez de timides avancées, par exemple en modifiant le rapport entre le Parlement et l’exécutif sur un sujet essentiel. Si vous avez vraiment la volonté de renforcer les pouvoirs du Parlement, nous vous proposons de passer effectivement à l’acte !

Vous prévoyez une information rapide sur les conditions et les objectifs de ces opérations extérieures. À mon sens, c’est la moindre des choses.

Le débat est aussi nécessaire pour que le pays, par ses représentants, puisse connaître les tenants et les aboutissants de chaque situation.

Mais, vous l’aurez compris, nous ne pouvons nous satisfaire d’une simple information. Inscrire dans la Constitution l’autorisation du Parlement, accordée par un vote, serait tout simplement la marque du respect du peuple français.

Pour être légitimes, les interventions de nos troupes à l’étranger ne peuvent se réaliser qu’avec le soutien de la nation. Comment peut-on imaginer mener de telles opérations contre l’opinion publique ou contre les forces politiques du pays ? Si l’opération est clairement exposée, en toute transparence, pourquoi douter de l’adhésion du pays ?

Ce sont les raisons pour lesquelles nous proposons, avec cet amendement, que le Parlement puisse voter sur l’opportunité d’une opération extérieure quinze jours après le début de l’intervention. Il s’agit, me semble-t-il, d’un délai raisonnable avant que la mise en place de nos troupes soit difficilement réversible.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 457, présenté par MM. Frimat, Boulaud, Badinter, Bel, Carrère, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information donne lieu à un débat qui peut être suivi d'un vote.

La parole est à M. Didier Boulaud.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Cet amendement a pour objet d’inscrire dans le texte même de la Constitution que l’information – elle sera donc désormais obligatoire – des assemblées parlementaires par le Gouvernement de l’intervention des forces armées à l’étranger peut donner lieu à un débat éventuellement suivi d’un vote.

À plusieurs reprises, l’engagement de la France dans des opérations militaires d’importance a fait l’objet de déclarations gouvernementales suivies d’un débat, mais le Parlement n’a pu s’exprimer qu’une seule fois, à l’occasion de l’intervention des forces françaises en Irak, au mois de janvier 1991.

Cet amendement tend donc à réparer une faille structurelle dans le dispositif adopté par l’Assemblée nationale. Selon nous, assurer un droit à « l’information » du Parlement, c’est un peu court quand il s’agit d’exercer un rôle de contrôle parlementaire un tant soit peu efficace.

Un tel contrôle doit s’exercer en prenant en compte les remarques effectuées par les responsables opérationnels des interventions extérieures, s’agissant notamment des aspects tactiques. Il doit également préserver l’équilibre entre deux nécessités : d’une part, celle d’associer le mieux possible le Parlement et, d’autre part, celle de ne pas empiéter sur les prérogatives de l’exécutif, sans recréer toutefois un « domaine réservé » rénové. En outre, et nous en sommes naturellement pleinement conscients, le dispositif que nous adopterons ne doit pas nuire à l’efficacité des interventions militaires.

Selon nous, la nécessaire information du Parlement sur les opérations extérieures peut être soumise à un vote dès l’engagement de nos troupes. Il faut considérer que, devant les graves matières concernant la guerre et la paix, le Parlement saura prendre ses responsabilités.

Le Parlement sera consulté et il devra donner son autorisation au bout de quelques mois. Dès lors, pourquoi ne pas l’associer à la décision initiale, plutôt que de le placer devant le fait accompli en le cantonnant à un débat sans vote ? De quoi a-t-on peur ? La légitimité politique des interventions en sortirait renforcée.

On ne peut plus nier la nécessité d’une consultation du Parlement sur l’engagement des opérations extérieures, de manière à permettre à la représentation nationale de s’exprimer sur une décision mettant en jeu non seulement les intérêts fondamentaux du pays, mais aussi, et surtout, la vie de ses soldats.

En outre, ces engagements ont des conséquences financières. Il suffit de voir le montant des opérations extérieures de l’année en cours, qui vont s’élever à environ un milliard d’euros. Je le rappelle, nous avons dû budgéter plus de 300 millions d’euros.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Et cela ira en augmentant.

Pourquoi donc le Parlement, qui est généralement compétent pour la définition des sujétions imposées par la défense nationale aux citoyens, serait-il réduit au silence lorsqu’il s’agit d’exposer les militaires français au risque suprême ? Il faut pouvoir en débattre et voter dès le début de l’intervention.

Je reste persuadé du bien-fondé d’un débat en séance plénière quand des troupes sont envoyées à l’étranger.

Monsieur le ministre, lors du débat à l’Assemblée nationale, vous avez déclaré ceci : « Il importe que Parlement soit informé au moyen de formules souples adaptées à la nature de l’opération ». Il peut s’agir d’un courrier adressé aux parlementaires, aux présidents des commissions compétentes ou d’une déclaration devant ces commissions ou en séance publique. Manifestement, on a oublié les SMS et les pigeons voyageurs...

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Toutefois, n’oublions pas l’essentiel : les parlementaires que nous sommes souhaitent être mieux armés pour pratiquer un contrôle parlementaire efficace. Informer le Parlement, c’est bien ; débattre et voter, c’est mieux !

Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 20 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet, MM. Fortassin et A. Boyer, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase du deuxième alinéa de cet article :

Cette information peut donner lieu à la convocation du Parlement en session extraordinaire, dans les conditions prévues à l'article 29, et à un débat qui n'est suivi d'aucun vote sauf application de l'article 49.

La parole est à M. Michel Charasse.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes dans un domaine qui touche au régalien le plus sacré puisque, dans ce type de situation, on imagine bien que rien n’est facile pour personne. C’est un domaine qui touche à la défense du territoire et à sa sécurité et, ce qui est de plus en plus le cas – et c’est d’ailleurs plutôt ce cas qui est visé –, à l’application de nos engagements internationaux, que ce soit la Charte de l’ONU ou les accords particuliers de défense, par exemple, dont parlait M. Boulaud voilà un instant.

Je vous dis d’ailleurs par parenthèses, monsieur le ministre, que les accords signés au lendemain des indépendances des pays africains n’ont pas tous été ratifiés, tant s’en faut, mais passons !

Je me souviens d’une nuit à l’Élysée, où le Président de la République m’avait demandé, vers quatre heures du matin, de lui trouver l’accord de défense avec le Tchad ou la Centrafrique parce qu’il fallait le mettre en œuvre d’urgence. Ayant trouvé aussitôt cet accord, je lui ai dit : « Monsieur le Président, il est peut-être difficile de l’appliquer car il n’a jamais été ratifié, le Parlement n’en ayant pas été saisi ! »

Par conséquent, à l’occasion de ces dispositions, peut-être le ministère de la défense pourrait-il revoir la pile des accords de coopération – notamment ceux qui ont été signés par le général de Gaulle en matière militaire après les indépendances –, simplement pour que l’on ne se trouve pas un jour dans une situation délicate conduisant à mettre en cause les autorités exécutives qui auraient agi sans base légale.

Bien entendu, les représentants du peuple doivent être informés autant que se peut, de façon qu’ils puissent contrôler, dans les limites qu’impose l’intérêt national. On sait très bien que tout ne peut pas toujours être dit, même si, en 1991 – M. Boulaud l’a rappelé –, au moment de l’affaire de l’Irak, le Président Mitterrand a tenu, contre l’avis de certains dans les états-majors, à aller le plus loin possible dans sa communication parlementaire. Le Premier ministre M. Rocard était en plein accord avec le Président sur ce point. Cela veut dire aussi qu’il ne faudra pas exclure dans ce type d’affaire la réunion des Chambres en comité secret.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Un comité secret de 850 personnes !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Après tout, certaines choses ne peuvent pas être rendues publiques mais peuvent être dites en comité secret, comme ce fut le cas notamment en 1914-1918 – comme en 1939-1945 –, et la Haute Cour et les tribunaux ont impitoyablement poursuivi et sanctionné les trahisons et les fuites, car Clemenceau n’était pas tendre en la matière !

De même, je le rappelle, les autorités parlementaires peuvent toujours contrôler les opérations sur place : c’est une décision du Président du Conseil Édouard Daladier en mars 1940, confirmée depuis, étant entendu que les parlementaires sont interdits de contrôler les questions qui touchent à la préparation des opérations. Ces points ont été rappelés très clairement par le rapporteur général du budget, M. Marini, puis par le Conseil constitutionnel, lorsque nous avons décidé fin 2001 un contrôle des fonds spéciaux de la DGSE par une commission spéciale constituée par les deux assemblées du Parlement et la Cour des comptes.

Donc, s’il faut que l’exécutif soit contrôlé et rende compte, il ne faut pas que le Parlement se substitue en quoi que ce soit aux autorités chargées de la conduite des opérations militaires.

Je rappellerai d’ailleurs ce que disait Clemenceau : « La guerre est une chose trop sérieuse pour être confiée à des militaires. » Par conséquent, il faut que la haute main reste toujours aux autorités civiles qui en sont chargées.

Pour en revenir à mon amendement, monsieur le président, il ne faut pas se trouver dans une situation où l’on s’interdit, notamment parce qu’on est hors session, de convoquer le Parlement en session extraordinaire. Il faut que cette faculté soit ouverte. Vous me direz peut-être qu’elle l’est : j’ai prévu dans mon amendement de rappeler qu’il en est ainsi.

Dès lors que le Parlement siège, c’est la Constitution de la Ve République qui s’applique, et on ne peut pas exclure la mise en jeu de la responsabilité gouvernementale par le biais de l’article 49 de la Constitution, sur l’initiative de l’Assemblée nationale ou sur celle du Gouvernement lui-même, en vertu de l’article 49, alinéas 1er, 2 et 4, ce dernier concernant le Sénat.

C’est uniquement l’objet de mon amendement, qui rappelle que les droits du Parlement en matière de contrôle et de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement ne peuvent jamais être prescrits dans ces circonstances.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 111 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 140 est présenté par M. de Rohan, au nom de la commission des affaires étrangères.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa de cet article :

« La prolongation de l'intervention au-delà de quatre mois est autorisée en vertu d'une loi. Aucun amendement n'est recevable.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 111.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

M. le rapporteur pour avis, qui a déposé un amendement identique, va le présenter.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. le rapporteur pour avis, pour défendre l’amendement n° 140.

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

La formulation selon laquelle « en cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l’intervention » n’est pas la plus heureuse.

L’amendement n° 140 vise donc à prévoir que l’autorisation parlementaire est donnée « en vertu d’une loi », formulation qui me paraît à la fois plus élégante et plus respectueuse de la Haute Assemblée.

S’agissant d’un vote d’autorisation, le droit d’amendement n’aurait pas vocation à s’appliquer.

Le Parlement autorisera ou non la prolongation de l’intervention, mais il ne pourra pas la soumettre à des conditions tenant, par exemple, aux objectifs assignés, à l’ampleur des effectifs engagés ou à la durée de l’intervention.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 258 rectifié, présenté par Mme Demessine, MM. Bret, Hue et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

L'autorisation de cette prolongation est renouvelée de quatre mois en quatre mois.

La parole est à M. Robert Bret.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

Cet amendement tend à éviter les dangers d’enlisement d’une opération extérieure et de combler un vide juridique.

On voit bien que, quand une opération dure trop longtemps et que les raisons qui l’ont motivée ont évolué – je pense précisément à l’Afghanistan ou à la Côte d’Ivoire –, il convient de s’interroger sur l’opportunité de la présence de nos troupes dans le pays dans lequel ces dernières opèrent.

Quelle est la meilleure façon de le faire au bout de trois, quatre ou cinq ans, monsieur le ministre, comme c’est le cas pour certaines opérations aujourd’hui, sinon d’en saisir le Parlement ?

L’Assemblée nationale nous propose d’autoriser la prolongation d’une intervention à l’étranger si celle-ci excède quatre mois. Nous savons que ce délai de quatre mois correspond à la durée moyenne de séjour des unités envoyées à l’étranger. Fort bien ! Mais que se passera-t-il quatre mois après que les assemblées auront voté l’autorisation, si l’opération se poursuit ?

Si rien n’est prévu, comment les assemblées seront-elles informées de l’évolution de la situation, et surtout pourquoi n’auraient-elles pas à se prononcer à nouveau sur le maintien ou le retrait de nos troupes ?

C’est la raison pour laquelle nous proposons de renouveler ou non par un vote tous les quatre mois l’autorisation de prolonger une intervention militaire à l’étranger.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 459, présenté par MM. Frimat, Boulaud, Badinter, Bel, Carrère, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Après la première phrase du troisième alinéa de cet article, insérer une phrase ainsi rédigée :

Au-delà de ce délai de quatre mois, la poursuite des opérations est soumise au vote des assemblées tous les six mois.

La parole est à M. Didier Boulaud.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

La prolongation d’une intervention des forces armées à l’étranger au-delà de quatre mois doit être, de notre point de vue, soumise à l’autorisation du Parlement de six mois en six mois.

Dans notre esprit, la première autorisation donnée par le Parlement ne vaut pas pour une durée illimitée.

Il ne s’agit donc pas simplement d’informer le Parlement de la prolongation sine die d’une opération extérieure, dont on a du mal aujourd’hui à imaginer les contours et les objectifs. Toutefois, s’il est vrai que des opérations courtes – quelques semaines, quelques mois – peuvent avoir lieu, il est aussi certain que, si l’on regarde les cas extrêmes de l’intervention en Afghanistan ou, même si nous ne sommes pas directement concernés, de la guerre en Irak, on doit compter alors sur de très longues périodes, des années parfois.

En prévision de ces cas, il est souhaitable que nous prévoyions que la poursuite des opérations soit soumise au vote des assemblées de manière très régulière. Nous ne pourrions pas nous contenter de simples auditions menées par la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, ou d’un débat purement budgétaire à l’occasion de la discussion annuelle de la loi de finances.

Un simple débat, selon nous, ne vaut pas autorisation, et c’est de cela justement qu’il s’agit si nous voulons donner au Parlement un rôle autre que celui de spectateur désengagé.

C’est la raison pour laquelle l’amendement présenté ici vise à instituer un renouvellement périodique de l’autorisation des opérations extérieures, avec un débat suivi d’un vote. C’est une question suffisamment importante et grave pour que cela le justifie.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 279 rectifié, présenté par MM. Pozzo di Borgo, Amoudry, Badré et Biwer, Mme Dini, M. Fauchon, Mmes Férat et Payet, MM. Merceron, Nogrix, J.L. Dupont, Dubois, Jégou et les membres du groupe Union centriste-UDF, est ainsi libellé :

Supprimer la seconde phrase du troisième alinéa de cet article.

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo.

Debut de section - PermalienPhoto de Yves Pozzo di Borgo

Cet amendement vise à supprimer le droit donné par le projet de loi constitutionnelle à l’Assemblée nationale de se prononcer en dernier ressort sur la prolongation d’une intervention des forces armées françaises à l’étranger.

En effet, l’article 13 du présent projet de loi porte une véritable avancée en matière de rééquilibrage institutionnel en faveur du Parlement.

J’en rappelle brièvement l’économie : il prévoit non seulement que le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l’étranger mais encore, et surtout, que, en cas d’intervention d’une durée supérieure à quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il s’agit d’une réelle avancée constitutionnelle, eu égard à nombre de constitutions européennes.

C’est là reconnaître un droit de regard et même de décision en matière d’intervention armée de l’organe législatif, ce qui paraît bien légitime. Ce n’est pas d’une matière anodine qu’il est question : c’est de la guerre et de la paix, de la vie d’hommes et de femmes, de la vie des territoires français !

Au regard de ces enjeux, il paraît bien naturel, dans une république moderne, que le Parlement partage avec l’exécutif le pouvoir de décision. L’article 13 s’inscrit pleinement dans la logique générale de la révision.

Néanmoins, alors que l’article 13 modernise la Ve République, il laisse paradoxalement subsister en son sein un archaïsme que je trouve injustifiable, à savoir le membre de phrase prévoyant que, « en cas de refus du Sénat » de prolonger une intervention armée, « le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l’intervention ».

Pourquoi, en la matière, une telle primauté serait-elle accordée à la représentation nationale sur la représentation territoriale ?

Debut de section - PermalienPhoto de Yves Pozzo di Borgo

Rien ne le justifie, et ce d’autant moins que cela entre directement en contradiction avec l’objet de la révision qui est de rééquilibrer les pouvoirs du Parlement face à l’exécutif.

Rééquilibrer les pouvoirs du Parlement, c’est renforcer le bicamérisme, et non soumettre arbitrairement l’une des deux chambres à l’autre. L’esprit de la révision, c’est de permettre au Parlement de peser dans ses deux composantes face à l’exécutif.

En l’occurrence, pour une question aussi grave que celle de la prolongation d’une intervention armée, il ne serait guère judicieux de ne pas imposer constitutionnellement la recherche d’un consensus des deux assemblées.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 341, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

I - Après l'avant-dernier alinéa de cet article, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« À l'expiration d'un délai de six mois après la première autorisation de prolongation de l'intervention, le Gouvernement soumet toute nouvelle prolongation à l'autorisation du Parlement, dans les conditions fixées à l'alinéa précédent. Cette autorisation devra intervenir, pour toute prolongation ultérieure, tous les six mois dans les mêmes conditions.

II - Dans le dernier alinéa de cet article, remplacer les mots :

du délai de quatre mois

par les mots :

des délais mentionnés aux alinéas précédents

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Debut de section - PermalienPhoto de Alima Boumediene-Thiery

Mes chers collègues, si nous décidons à travers cette réforme de mieux contrôler l’envoi de forces françaises à l’étranger, il faut alors les contrôler du début à la fin.

En effet, le contrôle doit commencer en amont, notamment sur la légalité en droit de notre intervention. Si j’ai bien compris M. Charasse, faute de ratification, on peut s’interroger sur la légalité de l’intervention. C’est donc un véritable problème en amont.

Par ailleurs, avec l’article 13 tel qu’il est rédigé, il s’agit purement et simplement d’accorder un blanc-seing au Gouvernement, une fois la prolongation de l’intervention votée, au bout de quatre mois de présence.

Notre rôle n’est pas seulement de contrôler l’envoi des troupes ; nous devons également contrôler l’évolution de ces troupes et leur maintien.

Or l’article 13 ne propose rien de ce point de vue : une fois les forces envoyées et la prolongation accordée, le Parlement fermera les yeux sur l’avenir de nos contingents ainsi que sur l’issue de cette intervention.

Pourtant, le véritable risque s'agissant des interventions à l’étranger tient non pas à l’envoi des troupes mais à l’enlisement éventuel dans des opérations militaires aussi coûteuses qu’inutiles, en termes tant financiers qu’humains. L’expérience américaine en Irak tout comme celle des troupes françaises en Afghanistan nous le prouvent.

Ce contrôle sera donc non seulement un contrôle d’opportunité mais aussi un contrôle d’efficacité. Il permettra au Gouvernement de justifier devant la représentation nationale l’utilité stratégique et politique d’une telle intervention.

C’est pourquoi je vous propose, par cet amendement, de mettre en place un contrôle régulier du maintien des troupes françaises à l’étranger. Puisque ce projet de loi vise à octroyer plus de pouvoirs au Parlement, notamment un pouvoir de contrôle, je suggère de donner corps à cette volonté en adoptant notre amendement.

Par ailleurs, notre proposition permettrait aussi aux Français de mieux comprendre l’intervention de nos troupes à l’étranger, car le peuple se pose parfois des questions sur certaines opérations militaires.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 458, présenté par MM. Frimat, Boulaud, Badinter, Bel, Carrère, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste et apparentés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le dernier alinéa de cet article :

Si besoin est, le Parlement est réuni en session extraordinaire.

La parole est à M. Didier Boulaud.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Afin que les dispositions de cet article soient réellement effectives, il est nécessaire de compléter le dispositif en précisant que « si besoin est, le Parlement est réuni en session extraordinaire » pour se prononcer sur la prorogation des interventions des forces françaises à l'extérieur. Dans cette hypothèse, il s'agit d'une demande d'autorisation qui engage le Gouvernement et non d'une simple consultation ; celle-ci ne saurait attendre.

Il me semble évident de réunir le Parlement en session extraordinaire si les circonstances l’exigent. En effet, on ne peut pas envisager que, en cas de crise grave nécessitant l’envoi de troupes, le Parlement n’ait pas l’occasion de s’exprimer parce qu’il ne serait pas en session. Personne ici ne souhaite entraver la capacité d’action et de défense de la France ni celle de l’exécutif à décider, mais, pour donner un rôle actif au Parlement en matière d’engagement des troupes françaises, un débat s’impose ainsi qu’un vote dans un délai raisonnable.

Concrètement, si le Parlement n’est pas en session et qu’un conflit débute un 15 juillet, que fait-on ? Doit-on sagement attendre le mois d’octobre ? Ce ne serait pas sérieux.

Pour mémoire, je l’ai dit tout à l’heure, il y a le précédent – il a été rappelé par M. Charasse – de la guerre du Golfe, en 1991. À cette occasion, le Parlement avait été convoqué en session extraordinaire par le Président de la République François Mitterrand et, j’y insiste, il s’était prononcé par un vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L'amendement n° 362, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Après les mots :

délai de quatre mois,

rédiger comme suit la fin du dernier alinéa de cet article :

il se réunit en session extraordinaire à cet effet. »

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Debut de section - PermalienPhoto de Alima Boumediene-Thiery

Cet amendement va dans le même sens que celui que vient de défendre M Boulaud. Il vise en effet à réduire le laps de temps qui peut exister entre l’engagement effectif de troupes dans le cadre d’une intervention à l’étranger et l’autorisation de prolongation donnée par le Parlement.

Admettons que le délai de quatre mois tombe en plein mois de juillet : il faudra donc attendre le mois d’octobre, c’est-à-dire quatre mois de plus, avant que la prolongation ne soit autorisée par le Parlement. C’est donc seulement au bout de huit mois que l’intervention sera autorisée, ce qui semble excessif au regard de l’objectif poursuivi, à savoir l’amélioration du contrôle du Parlement.

L’autorisation de prolongation ne doit pas être une simple formalité prise à la légère. Il peut en effet s’agir de crises internationales extrêmement graves. Il est donc souhaitable que le Parlement puisse se réunir à cet effet.

Si l’avis du Parlement est requis, il doit alors l’être de manière efficace et utile, y compris à l’occasion d’une session extraordinaire. L’amendement concernant le contrôle de la prolongation des interventions à intervalles réguliers s’inscrit dans cette même logique.

Mes chers collègues, je vous demande d’adopter cet amendement afin de permettre une interruption de nos vacances parlementaires. Celle-ci paraît utile afin que le Parlement se prononce par un vote sur l’autorisation de prolongation de l’intervention.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Je suis saisi de deux amendements identiques.

L'amendement n° 259 rectifié est présenté par Mme Demessine, MM. Bret, Hue et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.

L'amendement n° 460 est présenté par MM. Frimat, Boulaud, Badinter, Bel, Carrère, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Gouvernement informe le Parlement du contenu des accords de défense et de coopération militaire en vigueur, dans les conditions fixées par le règlement des assemblées. »

La parole est à M. Robert Bret, pour présenter l’amendement n° 259 rectifié.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

Nos interventions militaires à l’étranger, hormis celles auxquelles nous participons en vertu d’un mandat international, se fondent souvent sur des accords de défense signés avec des pays tiers. Pour la plupart d’entre eux, ils l’ont été dans les années soixante, avec des pays africains, dans le contexte particulier de l’époque où ceux-ci accédaient à l’indépendance.

Ce sont ces accords de coopération militaire ou de défense qui légitiment juridiquement et politiquement l’engagement de nos troupes et qui déterminent le caractère de nos interventions.

Voilà plusieurs décennies, par exemple, nous étions brutalement intervenus au Gabon pour rétablir le régime du président M’Ba. En Côte d’Ivoire, en revanche, l’intervention de nos éléments prépositionnés a d’abord eu pour objectif de protéger nos concitoyens, puis d’appuyer l’opération de l’ONU. Plus récemment, au Tchad, nous nous sommes limités officiellement à un soutien logistique. Mais nous savons aussi que la présence de nos troupes a permis au président Idriss Déby de rester au pouvoir.

Pourtant, la caractéristique commune de ces accords est qu’ils n’ont jamais été soumis au Parlement, comme vient de le rappeler M. Charasse, et qu’ils restent donc secrets.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

En tout cas, un certain nombre d’entre eux !

Or si, comme vous le prévoyez, monsieur le ministre, les représentants de la nation sont informés par le Gouvernement du contexte et des objectifs d’une intervention, il devient alors nécessaire qu’ils disposent de tous les éléments de la situation. C’est la raison pour laquelle nous pensons décisif pour un fonctionnement démocratique de nos institutions que les documents relatifs à ces accords soient communiqués au Parlement, sous une forme restant à définir et prenant bien sûr en compte une certaine confidentialité.

C’est un principe de transparence démocratique – et même un engagement du Président de la République pris lors de son voyage en République sud-africaine – qui nous semble suffisamment fondamental pour figurer dans un texte constitutionnel.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Didier Boulaud, pour présenter l'amendement n° 460.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Le Parlement n’est pas informé du contenu des accords de défense et de coopération militaire actuellement en vigueur. L’intention annoncée par le Gouvernement de mieux informer le Parlement dans ce domaine ne saurait suffire.

C’est souvent en vertu d’accords de coopération militaire ou de défense que le Gouvernement engage nos forces. Ce fut le cas au Rwanda, au Tchad, en Côte d’Ivoire, et l’on pourrait multiplier les exemples.

Or la plupart de ces accords, qui sont en vigueur depuis plus de quarante ans – il y en a encore un qui mentionne le Dahomey) –…

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

… et qui fondent juridiquement et politiquement l’intervention militaire de la France, sont secrets et n’ont pas été transmis au Parlement. Ces documents ne sont pas publiés au Journal officiel, mais conservés dans la partie la plus impénétrable du ministère de la défense. Nous souhaitons donc que le Parlement en soit destinataire. Mais nous voulons disposer de l’accord complet et pas seulement de ce qui pourrait être publié au Journal officiel, car il existe parfois des clauses secrètes méritant d’être portées à la connaissance du Parlement.

Certaines opérations militaires sont justifiées par l’application de ces accords. L’affaire est sérieuse, puisque nos troupes sont ainsi engagées en fonction de conventions inconnues des parlementaires. L’histoire récente nous a donné de nombreux exemples nous incitant à demander plus qu’une simple information.

Il est indispensable que les termes desdits accords fassent l’objet d’une communication au Parlement, qui pourra ainsi les étudier. C’est d’ailleurs l’une des recommandations du président de la commission chargée de l’élaboration du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, qui a indiqué que « Les membres de la commission ont été unanimes » – même moi, voyez-vous ! – « pour considérer que les accords de défense devraient désormais être transparents et connus au Parlement ».

Nous savons par ailleurs que le Président de la République a pris des engagements dans ce sens lors de son intervention devant le Parlement sud-africain, le 28 février dernier : « […] les accords de défense entre la France et les pays africains seront intégralement publiés. J’associerai également étroitement le Parlement français aux grandes orientations de la politique de la France en Afrique ».

Il est donc temps, monsieur le ministre, de passer à l’acte. Notre amendement vise précisément à obtenir du Gouvernement que le Parlement soit informé de ces accords de défense dans les conditions fixées par le règlement des assemblées afin, bien sûr, d’en préserver la partie confidentielle.

Debut de section - PermalienPhoto de Yves Pozzo di Borgo

Monsieur le président, j’ai prononcé tout à l’heure une phrase malheureuse. Évoquant l’archaïsme subsistant à l’article 13, avec la phrase prévoyant que, « en cas de refus du Sénat, le Gouvernement peut demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement sur la prolongation de l’intervention », j’ai dit ceci : « Pourquoi une telle primauté serait-elle accordée à la représentation nationale sur la représentation territoriale ? » Je faisais bien évidemment référence à la représentation nationale territoriale du Sénat ! (Marques de satisfaction sur plusieurs travées de l ’ UMP.)

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Merci de cette précision !

Quel est l’avis de la commission sur l’ensemble de ces amendements ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

L’amendement n° 193 rectifié ne distingue plus, contrairement au projet de loi constitutionnelle, un temps de l’information et un temps de l’autorisation. Il ne détermine pas davantage de délai. Il apparaît donc très éloigné du projet de loi initial et du texte approuvé par la commission.

Par ailleurs, si l’autorisation de prolongation d’une opération extérieure doit intervenir alors que le Parlement ne siège pas, le texte du projet de révision n’interdit pas, à notre sens, que les assemblées soient convoquées en session extraordinaire. Dans ce cas, la disposition proposée pour le dernier alinéa de l’article 35, selon laquelle le Parlement « se prononce à l’ouverture de la session suivante », ne jouerait pas.

La commission émet donc un avis défavorable.

La commission des lois émet un avis favorable sur l’amendement n° 139, qui est identique à l’amendement n° 110 qu’elle a présenté.

S’agissant de l’amendement n° 257 rectifié, qui prévoit un vote de la représentation nationale dans les deux semaines suivant le début de l’intervention, elle émet un avis défavorable.

L’amendement n° 457 vise à prévoir que le débat peut être suivi d’un vote. La commission estime que, comme l’amendement précédent, cette disposition permettrait au Parlement d’anticiper sur l’autorisation requise pour permettre la prolongation de l’intervention. Elle émet donc un avis défavorable.

L’amendement 20 rectifié bis comporte deux aspects.

Le premier aspect, c’est la possibilité de convoquer le Parlement en session extraordinaire afin de permettre l’information sur l’intervention des forces armées à l’étranger. Cette disposition n’est pas indispensable pour trois raisons.

Tout d’abord, dès lors que l’amendement ne prévoit qu’une simple faculté et non l’obligation de convoquer le Parlement en session extraordinaire, les dispositions actuelles de l’article 30 de la Constitution sont suffisantes ; l’initiative en appartient au Président de la République.

Ensuite, l’organisation d’un débat est une simple faculté et non une obligation ; l’information pourra donc toujours être donnée sous une forme souple, par exemple par la voie d’une audition devant les commissions compétentes du Sénat et de l’Assemblée nationale.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Cela veut dire qu’une motion de censure est recevable ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Enfin, compte tenu des précisions apportées par l’amendement n° 110 de la commission, le Gouvernement disposera d’une certaine marge pour informer le Parlement. Par exemple, s’il sait que le Parlement ne siégera que lorsque commencera l’intervention, il a la possibilité d’informer les assemblées pendant les sessions ordinaires avant que cette intervention ne commence.

Le deuxième aspect, c’est que le débat sans vote peut faire suite à l’information et serait la procédure de droit commun. Cela n’interdit pas au Gouvernement, s’il le souhaite, d’engager sa responsabilité ou aux députés de déposer une motion de censure.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

L’article 49 de la Constitution peut donc s’appliquer sans qu’il soit nécessaire, comme le propose l’amendement, de le prévoir explicitement.

Compte tenu des précisions qu’elle vient d’apporter, la commission invite l’auteur de l’amendement à bien vouloir le retirer.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Monsieur Charasse, l’amendement n° 20 rectifié bis est-il maintenu ?

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Non, monsieur le président, puisque j’ai l’assurance que l’on ne dira pas un jour aux députés qu’ils n’ont pas le droit de déposer une motion de censure.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

L’amendement n° 20 rectifié bis est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

L’amendement n° 140 étant identique à l’amendement n° 111, la commission a bien évidemment émis un avis favorable.

L’amendement n° 258 rectifié vise à renouveler l’autorisation du Parlement à intervalles réguliers. La commission a émis un avis défavorable, de même que sur l’amendement n° 459, qui a le même objet.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Le Parlement vote donc une autorisation à perpétuité ! Que fait-on en cas de nouvelle guerre de Cent Ans ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Monsieur Boulaud, je vous ai écouté avec la plus grande attention. Veuillez en faire de même, s’il vous plaît.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

M. Didier Boulaud. Je vous interromps si peu !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

C’est parce que vous n’en avez pas encore eu l’occasion. Si vous restez longtemps, …

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. … vous aurez peut-être beaucoup trop d’occasions. C’est la raison pour laquelle je prends des mesures préventives !

Rires

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

S’agissant de l’amendement n° 279 rectifié, la commission des lois a estimé qu’un différend entre les deux assemblées ne devait pas bloquer une intervention à l’étranger. Elle ne voit donc aucune objection à ce que le dernier mot revienne à l’Assemblée nationale.

En revanche, la formulation qu’elle propose à l’amendement n° 111 pour le troisième alinéa de l’article 13 est meilleure et susceptible de satisfaire en partie les auteurs du présent amendement. C’est pourquoi la commission invite ces derniers à un retrait du texte.

La commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 341, qui prévoit une autorisation du Parlement pour toute nouvelle prolongation de l’intervention.

En ce qui concerne l’amendement n° 458, comme je l’ai déjà indiqué, le Parlement pourra être réuni en session extraordinaire dans les conditions prévues par l’article 29. La commission invite donc les auteurs de cet amendement à bien vouloir le retirer. Elle formule la même demande aux auteurs de l’amendement n° 362, qui a le même objet.

Les amendements n° 259 rectifié et 460 visent à instaurer une disposition qui n’a pas à être inscrite dans la Constitution. Cependant, le Président de la République a annoncé, lors de son intervention devant le Parlement sud-africain, le 28 février dernier, que « les accords de défense entre la France et les pays africains seront intégralement publiés ». De même, M. Jean-Claude Mallet, président de la commission chargée de l’élaboration du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, s’est montré favorable au cours des auditions devant les commissions parlementaires à la communication des accords de défense au Parlement.

Il appartiendra aux règlements des assemblées de déterminer les conditions de cette communication. La commission invite donc les auteurs de ces deux amendements à bien vouloir les retirer.

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

Je souhaite répondre à l’ensemble des interventions.

Le dispositif qui est présenté par le Gouvernement constitue une avancée importante puisque, depuis assez longtemps déjà, des interventions sont réalisées sur des théâtres d’opérations extérieures sans que le Parlement ait eu à en connaître à un moment ou à un autre et sans que, dans la durée, il ait pu se prononcer, même lors de débats, sur l’opportunité de ces opérations. C’est donc une innovation qu’il convient de saluer.

Permettez-moi maintenant d’examiner le dispositif qui nous est présenté.

L’article 13 prévoit que, dans les trois jours – le délai part-il de la date d’engagement des troupes ou de la date de la décision prise par le pouvoir politique ? –, le Gouvernement informe le Parlement des interventions des forces armées à l’étranger.

Cette mesure est parfaitement satisfaisante.

Pourquoi sommes-nous hostiles à un débat préalable à cette intervention ?

Si une telle disposition avait été précédemment en vigueur, nous n’aurions jamais pu monter une opération comme celle de Kolwezi, …

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

… et que nos troupes ne soient pas attendues au sol par un comité de réception !

Debut de section - Permalien
Un sénateur de l’Ump

C’est le simple bon sens !

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

On sait très bien ce qui se serait produit dans ces conditions.

Il est indispensable, lorsque l’on s’engage dans une véritable guerre, qu’il y ait une autorisation, un vote préalable du Parlement. La plupart des conflits dans lesquels nous intervenons ne sont pas des guerres au sens propre du terme. Les temps ont changé. Par conséquent, nous avons besoin d’une rapidité d’intervention, ce qui ne signifie pas pour autant que le Gouvernement ne doive pas rendre des comptes assez rapidement – au contraire – sur l’opération qu’il a engagée.

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

Cependant, le fait qu’il soit maître du temps est un préalable à l’efficacité de son action.

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

Par conséquent, nous sommes hostiles à toute autre formulation.

Le Gouvernement informe le Parlement dans les trois jours. L’opération se déroule. Au-delà de quatre mois, il est absolument normal que l’on fasse un bilan de cette opération et, le cas échéant, que le Parlement se prononce sur l’opportunité de la prolonger ou de l’arrêter.

Pourquoi un délai de quatre mois ?

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

C’est un délai maximum, le Parlement peut le raccourcir !

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

Ce délai de quatre mois correspond à la durée naturelle de relève des troupes, et aller au-delà serait probablement excessif. Par conséquent, c’est une bonne chose.

Doit-on l’assortir d’autres conditions ? Je n’en vois pas la nécessité.

On a évoqué la convocation d’une session extraordinaire.

S’il se produit des événements d’une particulière gravité nécessitant un engagement très important des forces armées, on ne peut pas imaginer que le Gouvernement laisse le Parlement dans l’ignorance de la situation. Il convoquera une session extraordinaire, comme c’est bien normal.

Enfin, en ce qui concerne les accords de coopération qui ont été conclus avec les pays de l’ancienne communauté, il faut aujourd’hui revoir les conditions dans lesquelles ils s’exercent. Une publicité plus grande est absolument indispensable, et certains de ces accords sont manifestement obsolètes. Une information sera donnée sur tous ces points. Toutefois, je considère que le dispositif qui nous est présenté est particulièrement convenable.

Je formulerai maintenant une remarque à l’intention de M. le ministre.

Si les deux assemblées ont un point de vue différent sur la prolongation d’une opération, nous disons que le fondement de l’autorisation, c’est la loi. Or que dit la loi ? Que, conformément à la Constitution, c’est l’Assemblée nationale qui aura le dernier mot. C’est normal, l’Assemblée nationale doit avoir le dernier mot quand il s’agit de la loi.

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

S’il y a une opposition entre l’Assemblée nationale et le Sénat, c’est l’Assemblée nationale qui décidera.

Je ne peux pas être d’accord avec l’idée selon laquelle le Sénat et l’Assemblée nationale ont les mêmes pouvoirs puisque, en l’occurrence, la loi dispose le contraire.

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. En revanche, je trouve singulièrement peu élégant de souligner à chaque fois que l’Assemblée nationale aura la primauté sur le Sénat !

M. le ministre sourit.

Debut de section - PermalienPhoto de Alain Gournac

Ce n’est pas la peine, c’est dans la loi !

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. On peut dire les mêmes choses sans être nécessairement inélégant ou lourdaud !

Très bien ! et applaudissements sur les travées de l’UMP et de l’UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre de la défense

Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je formulerai tout d’abord quelques remarques d’ordre général sur le dispositif qui, me semble-t-il, devrait permettre d’obtenir un consensus entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur cette question, dans la mesure où il s’agit de propositions qui émanant depuis des années des groupes tant de la majorité que de l’opposition. De nombreuses propositions de loi ont en effet été déposées par le passé – l’une d’elles avait été présentée par Jean Lecanuet – et un rapport parlementaire avait été rédigé par un député socialiste.

Il s’agit d’une avancée démocratique majeure qui nous permet de nous ranger au même rang que les autres démocraties occidentales puisque, tout en ayant des régimes constitutionnels différents, l’Allemagne, l’Italie ou l’Espagne ont inventé des dispositifs qui permettent au Parlement à la fois d’être informé et de pouvoir contrôler la mise en œuvre des opérations.

J’observe que le Royaume-Uni est en train d’adopter un dispositif à peu près équivalent au nôtre.

Comme l’a très bien fait remarquer M. de Rohan, il faut un système équilibré entre la nécessité de l’efficacité des opérations militaires que nous devons mener, la nécessité – j’y insiste – de la protection des hommes et des femmes qui mènent ces opérations…

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

… et la nécessité naturelle du contrôle parlementaire sur des opérations engageant le pays.

L’équilibre proposé par le Gouvernement, avec les modifications présentées par l’Assemblée nationale et le Sénat, devrait, me semble-t-il, nous permettre d’obtenir un consensus sur le dispositif de l’article 13.

J’en viens maintenant aux amendements.

Comme l’a dit M. le rapporteur, l’amendement n° 193 rectifié est totalement contraire à l’économie générale et à l’esprit du dispositif. Le Gouvernement y est bien entendu défavorable.

Je répondrai, s’agissant des amendements ayant le même objet, que, s’il fallait un vote du Parlement dès le début de chaque intervention, d’une part, on lierait totalement la capacité d’initiative du Gouvernement et, d’autre part, on commettrait à mon sens une véritable erreur de lecture de ce que représente une démocratie, c’est-à-dire un système de séparation des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif. Le pouvoir exécutif est chargé d’exécuter, et le pouvoir législatif a pour mission d’élaborer la loi et de contrôler l’exécution de cette dernière par le Gouvernement. Il me semble donc nécessaire d’avoir cette vraie séparation entre les deux pouvoirs.

Par ailleurs, j’imagine le succès que pourrait avoir le débat dans l’hémicycle si l’on faisait voter le Parlement sur une opération comme celle du Libéria où nous avons en tout et pour tout un seul homme, celle de la MONUG en Géorgie où nous avons trois hommes au titre de l’observation, ou celle d’Haïti où nous avons trente gendarmes ! §Nous devons avoir un système mesuré. Le Gouvernement émet bien entendu un avis défavorable.

S’agissant des amendements identiques n° 110 et 139, le Gouvernement émet un avis favorable.

Permettez-moi ici de préciser la notion d’intervention des forces armées à l’étranger.

Bien entendu, il s’agit d’abord et avant tout de l’envoi de corps constitués – j’y insiste – à des fins opérationnelles. Cette définition, conformément à l’objectif, exclut donc les échanges de militaires d’états-majors internationaux, qui sont permanents, les exercices que nous menons toute l’année sur l’ensemble de la planète, les opérations confidentielles des services de renseignements – en effet, si nous mettons cela sur la place publique et même en comité secret avec 850 parlementaires, j’imagine la confidentialité et le succès de l’opération !

Sourires

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Ces accords de défense sont soumis aux mêmes règles que les traités internationaux et, conformément à l’engagement pris par le Président de la République, ils seront désormais connus du Parlement. Par ailleurs, le contenu de ces accords sera transmis aux commissions ou aux parlementaires afin que l’information du Parlement soit la plus complète possible. Il s’agit là aussi d’une innovation majeure.

M. Didier Boulaud s’exclame.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Monsieur Boulaud, nous avons signé des accords de défense extrêmement contraignants à l’époque d’un Président de la République qui avait votre faveur : il en est ainsi de l’accord de défense nous liant à Abu Dhabi et aux Émirats arabes unis, qui est probablement l’accord de défense le plus contraignant pour la République française, beaucoup plus que ceux que nous avons avec les pays africains ; or, jusqu’à ces derniers jours, vous n’en réclamiez pas franchement la publicité !

Applaudissements sur certaines travées de l ’ UMP.–Exclamations sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Pas de polémique sur un sujet comme celui-là !

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Je tenais à rappeler un certain nombre d’éléments qui sont exacts.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

Personne ne le demande, monsieur le ministre !

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

Vous passez du temps à dire quelque chose que personne ne demande !

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Les opérations spéciales ne peuvent non plus faire l’objet d’une telle procédure. Par exemple, l’opération que nous avons menée en Mauritanie pour récupérer les assassins de touristes français nécessite bien entendu une certaine confidentialité, les opérations humanitaires qui n’auraient absolument aucune fin militaire également. Si nous envoyons des produits alimentaires par bateau pour secourir des populations victimes d’un cataclysme ou d’un séisme, cela n’entre pas non plus, à notre avis, dans le cadre de l’article 13.

Enfin, sont également exclus du dispositif de cet article les déplacements de nos aéronefs dans les espaces internationaux, les déplacements des bâtiments de la marine nationale ainsi que les escales dans les ports lorsqu’ils sont obligés d’en effectuer.

En revanche, toutes les opérations menées à un titre ou un autre – au titre de l’ONU, de l’Union européenne, d’un accord international, d’une décision nationale – doivent, à mon sens, relever de l’article 13.

Enfin, quel est l’acte déclencheur à partir duquel courent les délais de la procédure ? Selon nous, il s’agit du lancement effectif de l’opération, et non des discussions internationales ou des résolutions des Nations unies. Le point de déclenchement est donc, pour nous, l’envoi des forces constituées et non pas les premières forces prépositionnées, telles que les forces spéciales qui viennent d’abord baliser le terrain.

Tels sont les éléments d’information que je souhaitais apporter et compte tenu desquels le Gouvernement émet un avis favorable sur les amendements n° 110 et 139.

J’ai répondu indirectement à l’amendement n° 257, ainsi qu’à l’amendement n° 457, qui prévoit un débat suivi d’un vote.

J’ai également répondu à M. Charasse sur les accords de défense.

J’ajoute que, comme l’a souligné M. le rapporteur, la mise en œuvre de l’article 49 de la Constitution peut intervenir à tout moment. L’Assemblée nationale peut donc déposer une motion de censure, et le Gouvernement engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale en vertu de l’alinéa 1er de cet article.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Les opérations en Irak avaient d’ailleurs fait l’objet d’un vote en 1991 en vertu de l’article 49, puisqu’il n’existait pas d’autre dispositif permettant au Parlement de se prononcer.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Monsieur le ministre, je vous rappelle que l’amendement n° 20 rectifié bis a été retiré.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Tout à fait, monsieur le président, mais ce point est important.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Me permettez-vous de vous interrompre, monsieur le ministre, pour dire un mot sur les accords de défense ?

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Je vous en prie.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Michel Charasse, avec l’autorisation de M. le ministre.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Monsieur le ministre, il existe plusieurs catégories d’accords de défense, et tout ne relève pas de cette appellation.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

C’est vrai !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Certains accords en bonne et due forme doivent être ratifiés ou approuvés conformément à l’article 53 de la Constitution. En revanche, certains textes que l’on nomme, par simplification, « accords » n’entrent pas dans le cadre de la ratification prévue par cet article. On a souvent pris l’habitude d’appeler « accords de défense » de simples échanges de lettres, qui ne sont d’ailleurs pas toujours publics pour des raisons de secret défense.

Monsieur le ministre, à la suite de ce débat, il serait souhaitable de clarifier la situation pour les commissions compétentes des deux assemblées.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

S’agissant des amendements identiques n° 111 et 140, j’ai bien entendu le plaidoyer de M. de Rohan en faveur de la navette parlementaire.

Pour sa part, le Gouvernement estime qu’il s’agit d’une procédure longue, qui débouchera éventuellement sur la constitution d’une commission mixte paritaire, et donc sur un nouvel examen du texte par les deux chambres. On peut d’ailleurs parfaitement imaginer qu’une proposition de loi vise à engager cette procédure. Même si j’ai cru comprendre que le Sénat avait décidé d’adopter cette disposition, je pense que son adoption risque de compliquer la situation à l’excès.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

J’y insiste, le fait de vouloir autoriser la prolongation de l’intervention militaire par le biais du vote d’un projet de loi ou d’une proposition de loi risque d’allonger les délais.

Enfin, vouloir soumettre tous les quatre mois la prolongation d’une intervention des forces armées à l’étranger à l’autorisation du Parlement risque de conduire ce dernier à avoir un ordre du jour surchargé. Cela signifie qu’il devra organiser de quinze à vingt débats sur les quinze ou vingt opérations dans lesquelles les troupes françaises sont engagées.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Si la révision de la Constitution est votée, il faudra bien s’occuper ! (Sourires.)

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Ce matin, lors de mon audition devant les commissions parlementaires de l'Assemblée nationale, j’ai proposé que le Gouvernement fasse une présentation très claire des missions de toutes les opérations extérieures et de leur coût lors de l’examen du projet de loi portant règlement définitif ou du projet de loi de finances, pour que le Parlement puisse exercer son contrôle, légitime et normal, sur chaque opération.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Ce serait un vote bloqué ! Or les opérations ne sont pas traitées de la même manière !

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Ce serait l’occasion pour lui d’approuver l’opération militaire en cours.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

S’agissant des autres amendements, j’y ai déjà répondu.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote sur l'amendement n° 193 rectifié.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

Mon explication de vote vaudra pour l’ensemble des amendements présentés sur cet article.

Monsieur le ministre, il n’est pire sourd que celui qui ne veut entendre. Mettons-nous d’accord, il ne s’agit pas pour nous de demander que le Parlement se prononce sur tous les types d’interventions, notamment sur celles qui présentent un caractère d’extrême urgence, comme la protection de nos ressortissants ou celles qui nécessitent confidentialité et rapidité d’action. À cet égard, vous avez évoqué l’intervention des forces spéciales ou encore les opérations qui entrent dans le cadre d’exercices à l’étranger.

De même, je l’ai indiqué tout à l'heure, nous excluons les interventions d’urgence décidées en application de l’article 51 de la charte des Nations unies relatif à l’invasion d’un pays.

En revanche – c’est tout le débat que nous avons avec vous –, lorsqu’il s’agit de l’envoi de militaires en corps constitués à des fins opérationnelles, …

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

… qui peuvent participer à des combats dans des situations politiques souvent complexes dans le cadre d’un mandat international, nous pensons, contrairement à vous, que les élus du peuple doivent prendre leurs responsabilités…

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

... et se prononcer par un vote dans un délai qui reste à fixer.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Jean-Pierre Raffarin, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Raffarin

Je voudrais moi aussi, après M. Charasse, vous faire part de mon expérience personnelle.

Je me souviens de certaines interventions militaires décidées en comité restreint par le Président de la République avec le Premier ministre et un chef d’état-major des armées dans la salle du sous-sol de l’Élysée, pour n’être ni écouté ni repéré.

Le secret de la décision dans un monde où la guerre est d’abord celle du renseignement, puis de la technologie, est essentiel. Vouloir engager les forces de notre pays après un débat parlementaire, alors que les renseignements ennemis se trouvent au sein de la société française, …

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Raffarin

… revient vraiment à se paralyser les bras et à s’empêcher d’agir.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Raffarin

Sur ce sujet, je soutiendrai la position du président de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. Nous devons conserver notre capacité d’action, car la guerre, nous le voyons bien, n’a plus rien à voir avec ce qu’elle était.

Monsieur le ministre, vous consentez des efforts importants en faveur des services de renseignement pour faire évoluer notre système de défense ; c’est bien là, mesurez-le, mes chers collègues, que sont les enjeux de l’avenir !

Applaudissements sur les travées de l ’ UMP. –Yves Pozzo di Borgo applaudit également.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Fourcade

J’étais membre du gouvernement lors de l’opération Kolwesi, qui visait à protéger nos ressortissants. Une telle opération ne peut se prêter à un débat parlementaire. Nous ne pouvons donc voter l’amendement qui nous est proposé.

Je formulerai deux observations.

Premièrement, j’ai noté avec beaucoup d’intérêt que M. le ministre de la défense a proposé de nous présenter un tableau retraçant le coût des opérations extérieures lors de l’examen du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative. Voilà une excellente idée. Mais je vous propose, monsieur le ministre, d’y ajouter le coût des opérations liées à nos accords de défense. Ainsi, le Parlement disposerait d’une information complète à la fois sur les opérations extérieures et sur les contrats extérieurs, lorsqu’ils entraînent vraiment des dépenses, telles nos bases situées en Afrique ou ailleurs.

Deuxièmement, les deux amendements identiques présentés par la commission des lois et la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées tendant à prévoir un délai de trois jours pour informer le Parlement en cas d’intervention de nos forces armées à l’étranger me semble excellent dans la mesure où seul le Gouvernement peut choisir le moment de l’information.

Je ne crois pas que, avec cette révision constitutionnelle, nous diminuions par trop les prérogatives du Gouvernement. Nous sommes dans un système équilibré des pouvoirs entre le Gouvernement et le Parlement. Le Gouvernement dispose de toute une série d’outils pour informer, outils qui vont de la réunion des commissions parlementaires à celle des chefs de groupes politiques, comme on l’a vu pour d’autres opérations. Le texte qui nous est proposé constitue donc une grande avancée. Il faut le voter sans regret, car il est essentiel pour l’information du Parlement et de ceux que nous représentons.

Très bien ! et applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

L'amendement n'est pas adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Je mets aux voix les amendements identiques n° 110 et 139.

Les amendements sont adoptés.

L'amendement n'est pas adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote sur l'amendement n° 457.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Mon intervention vaudra pour tous les amendements, monsieur le président.

Monsieur le ministre, nous vous avons écouté avec intérêt et saluons votre souci de ne pas engager de polémique.

Je veux simplement vous faire remarquer que les problèmes abordés sont difficiles à traiter. Nous nous réjouissons que l'Assemblée nationale ait maintenu les pouvoirs du Premier ministre ; nous aurons peut-être à en débattre à un autre moment.

Sur de nombreux points, nous ne sommes pas en désaccord avec vous, car le sens des responsabilités n’est l’apanage de personne !

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

À des niveaux divers, les formations politiques ont montré, dans l’exercice des fonctions gouvernementales, qu’elles avaient ce sens des responsabilités.

Personne, au sein du groupe socialiste tout au moins, ne va demander que l’on prévienne par télex notre éventuel adversaire de notre arrivée ! Ne sombrons pas dans un débat de piètre qualité !

Je veux simplement vous faire remarquer, sans esprit polémique aucun, que vous êtes finalement d’accord avec vous-même.

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

C’est déjà pas mal !

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

M. Bernard Frimat. Ce n’est pas toujours chose aisée !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Par ailleurs, vous avez émis un avis favorable sur deux amendements identiques, l’un émanant de la commission des lois et l’autre de la commission des affaires étrangères. Vous avez donc réussi à être d’accord sur un point essentiel de ce texte avec votre majorité, ce qui est aussi un événement !

Toutefois, quand nous avons évoqué l’idée d’organiser un débat pouvant être suivi d’un vote, comme cela se fait ailleurs, vous avez écarté d’un revers de main, tout comme les présidents des deux commissions d’ailleurs, notre proposition. Vous manifestez votre esprit d’ouverture en nous répondant : non, pas question, circulez, il n’y a rien à voir !

Quant à la confirmation de l’engagement, nous nous rallions sans aucun problème à la proposition de M. de Rohan, soit un délai de quatre mois. Mais nous demandons que cet engagement soit ensuite renouvelé. Il n’est pas normal que le Parlement ne puisse plus en délibérer ; on ne peut donner au Gouvernement une autorisation pour l’éternité ! Comme l’a fait remarquer Didier Boulaud sous forme de boutade, que fera-t-on en cas de guerre de Trente Ans ou de Cent Ans ?

Je prends acte du souci que vous avez du travail parlementaire. Quant à la déclaration d’urgence, je sais avec quelle modération le Gouvernement en use pour apprécier tout le caractère sympathique de votre observation !

Sourires sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

La confirmation que nous demandons n’a rien, selon nous, d’exorbitant. Pourtant, là encore, on nous oppose un refus.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Sur les accords de défense, que nous répondez-vous ? Que le président a promis ! Nous avons compris…

Dans ce débat, nous apprenons maintenant que des normes dépassent celles de la Constitution. En effet, votre collègue Mme Dati nous a répondu qu’il était inutile de discuter du problème puisque le Président de la République a chargé un comité de s’en occuper. Nous devons donc être sérieux et avoir conscience de la modestie de notre rôle de parlementaires ! À partir du moment où un comité, quelle que soit la sommité qui le préside – Mme Veil ou M. Mazeaud –, a été chargé de réfléchir sur un problème, le Parlement n’a plus, bien sûr, à s’en saisir ; ce serait discourtois ! Pourquoi tous les problèmes ne seraient-ils pas traités en comité ?

La promesse du Président de la République a certainement une très grande valeur, encore que, selon un Président dont vous étiez plus proche que nous et dont je ne citerai pas le nom, « les promesses n’engagent que ceux qui les reçoivent »…Nous, nous attachons plus de valeur au texte de la Constitution qu’aux promesses du Président. Mais, sur ce point encore, circulez, il n’y a rien à voir !

Monsieur le président, nous maintiendrons tous nos amendements. Dans un domaine sur lequel nous avons manifesté notre accord avec l’essentiel, vous nous avez montré votre capacité d’ouverture en refusant toutes nos propositions.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

C’est sans doute la méthode que vous avez choisie pour faire évoluer notre position !

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Monsieur le sénateur, le problème réside dans la confusion des genres.

Il existe un pouvoir exécutif, un pouvoir législatif et une autorité judiciaire. Les choses sont ainsi faites car, on le sait, une démocratie fonctionne avec un système de checks and balances, un pouvoir contrôlant un autre pouvoir. Le vote immédiat sur l’ensemble des opérations et des décisions de l’exécutif relève précisément, à mon sens, de la confusion des genres.

Comme je le disais tout à l’heure à M. Charasse, rien n’empêche, à un moment ou à un autre, un gouvernement qui le souhaite d’informer le Parlement…

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

…et de lui demander de se prononcer par un vote sur la décision qu’il a prise, estimant que celle-ci engage gravement et lourdement la nation. C’est ce qu’avait décidé le Président Mitterrand, en accord avec son Premier ministre, en 1991. On pourrait tout à fait imaginer la mise en œuvre d’une telle procédure, qui relève aussi de la Constitution.

Quant au renouvellement permanent de la décision, il existe honnêtement moult procédures !

D’abord, une partie de l’ordre du jour sera désormais aux mains du Parlement. Rien n’empêchera donc l’inscription d’une telle problématique.

Ensuite, si une loi est nécessaire à la suite de la révision définitive de la Constitution, rien n’empêchera non plus l’inscription à l’ordre du jour d’une proposition de loi, même si, personnellement, je pense que ce n’est pas la bonne solution.

Enfin, rien n’empêche le vote d’une réduction des crédits budgétaires.

Ces diverses procédures permettent à tout moment au Parlement de poursuivre sa mission de contrôle et de se prononcer au bout de quatre mois sur la décision qui a été mise en œuvre et votée par le Parlement.

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

Monsieur Frimat, si l’on était dans l’obligation de renouveler tous les quatre mois une demande d’autorisation dans une opération dure et complexe, l’adversaire le saurait. Il engagerait une offensive particulièrement meurtrière, justement dans l’espoir d’influer sur le Parlement, afin que celui-ci prenne peur et, redoutant ce qui pourrait advenir, émette un avis négatif.

Dans des cas de ce genre, vous ne pouvez pas donner un signal négatif à l’adversaire ; vous devez conserver la maîtrise du temps.

Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

Ce sera vrai au bout de quatre mois ; l’argument se retourne !

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

Il me semble que l’une des fonctions principales du Parlement est le contrôle de la dépense publique.

Tout à l’heure, monsieur le ministre, vous ne m’avez pas contredit lorsque j’ai cité le montant de 880 millions d'euros pour la trentaine d’opérations extérieures pour 2008. Quelle somme avait-elle été programmée dans la loi de finances ? Moins de 400 millions d'euros !

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Précisément 475 millions d’euros !

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

Par conséquent, c’est le double qui a été dépensé !

Qui contrôle ? Qui prend la décision à un moment donné ? On voit bien que, de ce point de vue-là, le Parlement est tenu à l’écart, alors qu’il s’agit de l’une de ses fonctions essentielles ! Il est même mis devant le fait accompli.

C’est valable aussi pour ce type de situation, afin d’apprécier s’il faut s’engager et avec quels moyens financiers. Sinon, quel est le rôle du Parlement dans cette affaire ? Celui d’une simple chambre d’enregistrement, en lisant la presse le lendemain matin !

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Didier Boulaud, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

S’agissant tout d’abord des opérations extérieures, j’ai bien entendu la proposition de notre collègue Jean-Pierre Fourcade, qui relaie d’ailleurs la proposition de M. le ministre, à savoir examiner globalement l’ensemble des opérations extérieures au moment de la discussion de la loi de finances rectificative ou de la loi de finances initiale.

Mais si quinze opérations extérieures ont lieu en même temps, elles ne sont pas toutes de même nature. On ne peut pas les juger globalement et faire un vote bloqué !

Pour combien de temps serons-nous en Afghanistan ? Personne ne le sait. L’opération dure depuis des années et elle continuera sans doute encore longtemps, …

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

…surtout qu’un renfort supplémentaire de 700 hommes vient d’être apporté, contre l’avis de l’opinion publique d’ailleurs. Tout cela n’a pas de sens !

Le Parlement a toujours la possibilité, avez-vous dit, de réduire les crédits budgétaires. Franchement, c’est faire porter aux parlementaires une sacrée responsabilité : ils deviendraient responsables du manque de moyens pour se battre !

Debut de section - PermalienPhoto de Didier Boulaud

C’est à l’exécutif d’assumer ses responsabilités !

Monsieur le ministre, puisque vous n’avez pas engagé de polémique sur l’accord d’Abu Dhabi, permettez-moi de vous rappeler qu’il a été signé le 17 janvier 1995. Le Président de la République était François Mitterrand, et le Premier ministre d’alors s’appelait Edouard Balladur !

Debut de section - Permalien
Hervé Morin, ministre

Oui, et alors ?

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

À l’issue de ce débat, il est donc entendu – mais je préfère que cela ait été affirmé et confirmé ! – que le Parlement a toujours la faculté de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement par l’article 49-2 de la Constitution, ou par l’article 49-3 s’il y a un texte.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Le Gouvernement peut toujours solliciter la confiance par l’article 49-1 ou par l’article 49-4, ou encore les deux.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Mais, au terme de tout cela – et c'est pourquoi les amendements n’étaient pas inutiles forcément –, seul le Sénat ne peut pas, sur son initiative, obtenir un vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Sauf sur une résolution, mais la résolution est sans vote !

Bref, pour le futur, je dis simplement que, lorsqu’on est engagé dans une opération militaire, surtout si celle-ci est difficile, le Gouvernement a toujours intérêt à s’appuyer sur la confiance et le soutien de la représentation nationale.

L'amendement n'est pas adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Je vais mettre aux voix les amendements identiques n° 111 et 140.

La parole est à M. le rapporteur.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Monsieur le ministre, puis-je me permettre de rappeler à vos honorables conseillers que nous avons repris la formulation de l’article 53 de la Constitution ?

J’ai entendu parler de proposition de loi. Franchement ! Ou alors il faut modifier rapidement l’article 53 de la Constitution, ou alors, si le Sénat refusait de ratifier un traité, le Gouvernement pourrait demander à l’Assemblée nationale de statuer définitivement, et celle-ci aurait le dernier mot !

Monsieur le ministre, vous avez évoqué la navette. Mais l’urgence sera déclarée !

En tout cas, nous ne voulons pas que le Sénat soit présenté explicitement comme une assemblée de second rang ! Notre formulation correspond à l’article 53 de la Constitution de 1958. Les termes et la procédure sont les mêmes. Aucun amendement n’est recevable.

J’ajoute, monsieur le ministre, que la brièveté dans la Constitution a infiniment plus d’élégance ! Cela devrait être aussi la règle pour les lois. Je sais que vous y êtes particulièrement attaché compte tenu de votre formation initiale.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Yves Pozzo di Borgo, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Yves Pozzo di Borgo

Si ces amendements identiques sont adoptés, l’amendement n° 279 rectifié que j’ai déposé deviendra sans objet.

Je rejoins la position du président de la commission des lois et du président de la commission des affaires étrangères. La formulation initiale avait été jugée inélégante, d’où mon vœu, exprimé de façon quelque peu brutale, de rappeler le principe du bicamérisme.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Dans ces affaires, les choses doivent être claires !

Le rapporteur de la commission des lois nous dit qu’il n’y aura pas d’amendement sur la loi d’autorisation. La Constitution est très précise. Le Parlement, en matière internationale, n’ayant pas le pouvoir de négociation, il ne peut pas voter d’amendements sur le contenu des traités et des accords.

En revanche, il peut toujours amender la loi d’autorisation, comme il l’a fait, je vous le rappelle, au moment de l’élection du Parlement européen au suffrage universel direct : l’article 1er a été complété et un deuxième article a été ajouté. Je vous renvoie aux textes relatifs aux pouvoirs publics ; c’est dedans ! Par conséquent, on peut toujours amender la loi d’autorisation de ratification d’un traité ou d’un accord.

La loi d’autorisation visée dans votre amendement pourra toujours être amendée. Mais elle ne pourra l’être que pour préciser des conditions spécifiques liées par exemple au contrôle parlementaire – comptes rendus, obligations devant nos commissions, …

Il ne peut pas y avoir d’amendement sur l’autorisation elle-même. Mais la loi pourra toujours préciser que le Gouvernement s’expliquera, par exemple, devant la commission de la défense dans deux mois, dans trois mois, ou autre. Ce sont des amendements de contrôle.

L’interdiction des amendements est donc relative. Elle peut porter sur l’accessoire, mais pas sur l’essentiel.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Je mets aux voix les amendements identiques n° 111 et 140.

Les amendements sont adoptés.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

En conséquence, les amendements n° 258 rectifié, 459 et 279 rectifié n'ont plus d'objet.

Je mets aux voix l'amendement n° 341.

L'amendement n'est pas adopté.

L'amendement n'est pas adopté.

L'amendement n'est pas adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Poncelet

Je mets aux voix les amendements identiques n° 259 rectifié et 460.

Les amendements ne sont pas adoptés.

L'article 13 est adopté. – Bravo ! et applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

M. Guy Fischer remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Nous en revenons à l’article 3 bis, dont le Sénat a commencé l’examen ce matin.

Après le deuxième alinéa de l'article 11 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. La régularité de l'initiative, qui prend la forme d'une proposition de loi et qui ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an, est contrôlée par le Conseil constitutionnel dans des conditions fixées par une loi organique. Si la proposition n'a pas été examinée par les deux assemblées parlementaires dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République soumet la proposition au référendum. »

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Je rappelle que, sur cet article, six amendements font l’objet d’une discussion commune. Les amendements identiques n° 255 rectifié et 263 rectifié, ainsi que les amendements n° 68 rectifié et 98 ont déjà été présentés.

Nous en sommes donc parvenus à l’examen des trois sous-amendements affectant l’amendement n° 98.

Le sous-amendement n° 264 rectifié, présenté par MM. Détraigne, Zocchetto, Dubois, Amoudry, Badré, Biwer et Fauchon, Mmes Férat et Payet et MM. Soulage, Merceron, Deneux et Nogrix, et ainsi libellé :

Dans la première phrase du deuxième alinéa du 2° de l'amendement n° 98, après les mots :

premier alinéa

insérer les mots :

, à l'exception de l'organisation des pouvoirs publics,

La parole est à M. Yves Détraigne.

Debut de section - PermalienPhoto de Yves Détraigne

Ce sous-amendement constitue en quelque sorte une position de repli par rapport à l’amendement n° 263 rectifié, identique à l’amendement n° 255 rectifié, que j’ai présenté ce matin. J’ai alors suffisamment expliqué à quel point nous étions défavorables à la mise en œuvre du référendum d’initiative mi-parlementaire mi-populaire.

Maintenir ce sous-amendement de repli pourrait donner le sentiment que, finalement, moyennant quelques ajustements, nous acceptons le principe de ce référendum. Or les signataires de l’amendement n° 263 rectifié– je l’ai dit clairement ce matin – y sont résolument opposés.

Je retire donc le sous-amendement n° 264 rectifié.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Le sous-amendement n° 264 rectifié est retiré.

Le sous-amendement n° 79 rectifié, présenté par MM. Gélard et Portelli, est ainsi libellé :

Compléter le 2° de l'amendement n° 98 par un alinéa ainsi rédigé :

« La proposition de loi soumise à référendum est adoptée si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote. »

Ce sous-amendement n’est pas soutenu.

La parole est à M. le rapporteur.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

La commission étant favorable à ce sous-amendement, je rectifie l’amendement n° 98 pour y intégrer la disposition proposée. Il y a en effet lieu de mettre en place un système assurant la sincérité des élections référendaires. Un tel dispositif existe d’ailleurs dans la plupart des États qui utilisent le référendum.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Je suis donc saisi d’un amendement n° 98 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'article 11 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ou sociale » sont remplacés par les mots : «, sociale ou environnementale » ;

2° Après le deuxième alinéa, sont ajoutés trois alinéas ainsi rédigés :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l'initiative d'un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d'une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l'abrogation d'une disposition législative promulguée depuis moins d'un an.

« Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l'alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.

« Si la proposition de loi n'a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.

La proposition de loi soumise à référendum est adoptée si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote.

3° Au dernier alinéa, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de la proposition ».

Le sous-amendement n° 502, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte et Marsin, est ainsi libellé :

Compléter le 2° de l'amendement n° 98 rectifié par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque la proposition de loi n'est pas adoptée par le Peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans suivant la date du scrutin. »

La parole est à M. Michel Charasse.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Il s’agit d’un amendement de bon sens, monsieur le président. Lorsque le peuple a rejeté une première proposition de loi qui lui a été soumise par référendum, on ne doit pas pouvoir le ressaisir du même sujet avant qu’un délai de deux ans ne se soit écoulé. Sinon, on pourrait, tous les quatre matins, consulter les Français jusqu’à ce qu’ils cèdent !

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L'amendement n° 170, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

I. - Dans la première phrase du second alinéa de cet article, remplacer le mot :

un cinquième des membres du Parlement

par les mots :

un groupe parlementaire

et les mots :

un dixième des

par les mots :

un million d'

II. - Dans la deuxième phrase du même alinéa, supprimer les mots :

et qui

et les mots :

, est contrôlée par le Conseil Constitutionnel dans des conditions fixées par une loi organique

III. - Dans la dernière phrase du même alinéa, remplacer les mots :

fixé par la loi organique

par les mots :

d'un mois à compter de son dépôt

La parole est à M. Robert Bret.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Bret

La création par l’article 3 bis d’un référendum d’initiative parlementaire soutenue par des électeurs me paraît peu judicieuse.

Cette disposition pourrait être examinée de manière plus pertinente à l’occasion du débat sur les articles relatifs au titre V de la Constitution, qui traite précisément des procédures législatives. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement visant à insérer un article additionnel après l’article 22 du projet de loi constitutionnelle.

Par précaution, nous avons cependant souhaité donner sans attendre à l’article 3 bis un peu plus de force. En effet, si la disposition contenue dans cet article constitue, sur le fond, une avancée face à la montée des aspirations des citoyens à intervenir dans les décisions qui les concernent, celle-ci demeure bien timide, madame le garde des sceaux !

Mes chers collègues, quand on se reporte au débat qui s’est déroulé sur cet article à l’Assemblée nationale, on s’aperçoit qu’il était manifestement empreint de la crainte de donner aux citoyens des pouvoirs susceptibles de concurrencer les nôtres. Tel est d’ailleurs le sentiment qui a habité la majorité sénatoriale lors du débat qui a eu lieu ici ce matin.

Cette crainte explique la double exigence prévue pour la mise en œuvre de ce référendum : son initiative revient à 180 députés, qui doivent être soutenus par 4, 5 millions d’électeurs. Ces seuils rendront la procédure prévue extrêmement difficile – pour ne pas dire impossible – à mettre en œuvre.

Aussi strictement encadré, ce référendum tient plus de l’initiative parlementaire que de l’initiative populaire. Un tel dispositif témoigne à quel point le concept de démocratie participative ne peut être associé, aux yeux de la majorité, qu’à ce que je qualifierai de « participation sans risque des citoyens ».

Dans ces conditions, il n’est pas étonnant que, dans une société hypermédiatisée où la réflexion se réduit à de petites phrases, comme l’a rappelé ce matin Mme Borvo Cohen-Seat, la démocratie d’opinion se substitue au nécessaire débat démocratique, une démocratie d’opinion légitimée en quelque sorte par la reconnaissance d’un fonctionnement lobbyiste ou communautariste de la vie publique, la substitution du contrat à la loi, bref toutes les formes de vie sociale qui organisent la domination des plus forts.

Il serait pourtant urgent que les parlementaires se posent enfin une question à nos yeux essentielle : par quelle avancée démocratique le peuple pourra-t-il intervenir de façon directe à tous les niveaux et s’approprier les règles institutionnelles, aujourd’hui éloignées de lui ?

En effet, ce n’est pas avec des compromis recherchés du côté de formes très limitées de participation des citoyens à la vie politique que nous répondrons au divorce éloignant ces derniers de leurs élus.

Dès lors, mes chers collègues, acceptez au moins de rendre l’article 3 bis applicable et donnez-lui un minimum de contenu démocratique ! Acceptez avec nous de prévoir, entre autres dispositions, que l’initiative référendaire puisse venir d’un groupe parlementaire et que le seuil des électeurs la soutenant puisse être abaissé à un million.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L'amendement n° 6 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et A. Boyer, est ainsi libellé :

Compléter le second alinéa de cet article par une phrase ainsi rédigée :

Lorsque la proposition de loi n'est pas adoptée par le Peuple français, aucune nouvelle proposition de référendum portant sur le même sujet ne peut être présentée avant l'expiration d'un délai de deux ans suivant la date du scrutin.

La parole est à M. Michel Charasse.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Il a déjà été défendu, monsieur le président.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

La commission ayant proposé une nouvelle rédaction de l’article 3 bis, elle est bien évidemment défavorable aux amendements identiques de suppression n° 255 rectifié et 263 rectifié.

S’agissant de l’amendement n° 68 rectifié, la proposition de M. Hugues Portelli est intéressante. Cependant, elle ne correspond pas du tout au système qui a été élaboré par l’Assemblée nationale et que nous soutenons. Par conséquent, nous ne pouvons qu’y être défavorables.

Quant au sous-amendement n° 502, il tend à limiter la possibilité d’organiser un référendum d’initiative parlementaire soutenu par une pétition populaire. Il est proposé qu’aucun référendum ne puisse être organisé dans les deux ans suivant le rejet d’un texte portant sur le même sujet.

Ce sous-amendement vise à apporter une garantie intéressante pour encadrer le recours à cette procédure, et la commission y est donc favorable.

En revanche, la commission a émis un avis défavorable sur l’amendement n° 170 dans la mesure où les seuils proposés sont extrêmement différents de ceux qui sont prévus dans le projet de loi constitutionnelle.

Par ailleurs, la commission demande le retrait de l’amendement n° 6 rectifié bis, qui sera satisfait par l’adoption du sous-amendement n° 502.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 6 rectifié bis est retiré.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice

Les amendements identiques n° 255 rectifié et 263 rectifié visent à supprimer l’article 3 bis, qui introduit dans notre Constitution le référendum d’initiative populaire.

Cette disposition a été introduite par voie d’amendement à l’Assemblée nationale, avec l’accord du Gouvernement.

Vous redoutez, messieurs Gouteyron et Détraigne, des dérives démagogiques sur ce sujet. À mes yeux, ces craintes ne sont pas fondées, puisque le mécanisme retenu donne aux parlementaires une responsabilité qu’ils sauront exercer à bon escient.

En premier lieu, la mise en œuvre de ce référendum exige une initiative parlementaire et le soutien significatif des électeurs. L’accord d’au moins un cinquième des membres du Parlement, soit aujourd’hui 182 parlementaires, et bientôt 185, et le soutien d’environ 4, 4 millions d’électeurs seront nécessaires.

Ces seuils permettent à l’opposition d’être à l’origine d’une telle initiative. Au demeurant, il ne peut s’agir d’une idée isolée, et les modalités de mise en œuvre visent donc à éviter les dérives que vous avez évoquées, messieurs les sénateurs.

En second lieu, c’est au Parlement qu’il reviendra de se prononcer sur les suites données à une telle initiative. Si cette dernière n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un certain délai, que l’on pourrait par exemple fixer à un an, un référendum sera organisé. C’est avant tout un moyen d’obliger le Parlement à se saisir de la question qui serait posée.

En outre, nous sommes favorables à ce que la disposition prévue soit complétée pour qu’il soit clair que le Conseil constitutionnel contrôle la constitutionnalité de la proposition de loi. Ce contrôle devra d’ailleurs intervenir dès la phase de recueil des signatures. Ce sera, encore une fois, un moyen d’éviter les dérives démagogiques auxquelles vous faisiez allusion tout à l’heure.

Au total, le Gouvernement considère que cette disposition est un bon moyen d’introduire un peu plus de démocratie directe dans le fonctionnement de nos institutions. Il est donc défavorable aux amendements identiques n° 255 rectifié et 263 rectifié visant à supprimer l’article 3 bis.

Certains considèrent au contraire que le projet de loi constitutionnelle ne va pas assez loin. Je pense notamment à l’amendement n° 68 rectifié de M. Portelli, qui tend à alléger considérablement les conditions posées pour permettre l’émergence d’une telle initiative populaire. Il suffirait de réunir un million d’électeurs, au lieu des 4, 4 millions prévus. Surtout, l’initiative pourrait venir uniquement du corps électoral, sans bénéficier d’aucun soutien parlementaire.

Le Gouvernement n’est pas favorable à un tel dispositif, au regard de l’équilibre du projet. Il s’agit en effet d’un mécanisme nouveau dans notre pays. En combinant l’exigence d’un certain nombre de parlementaires, qui peuvent appartenir à l’opposition, et celle d’un certain nombre d’électeurs, il s’agit d’apporter de fortes garanties pour éviter tout risque démagogique.

L’amendement n° 170 prévoit plusieurs modifications du texte issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Tout d’abord, il vise à remplacer « un cinquième des membres du Parlement » et « un dixième des électeurs » par « un groupe parlementaire » et « un million d’électeurs », soit 2, 3 % du corps électoral.

Le Gouvernement n’est pas favorable à une telle modification, qui pourrait donner au référendum d’initiative populaire un caractère trop partisan. Les seuils prévus dans le projet de loi constitutionnelle qui vous est soumis sont beaucoup plus raisonnables, si je puis dire. Ils traduisent un équilibre entre l’exigence de sérieux de la démarche et le souci de faisabilité du dispositif pour que ce dernier soit réellement efficient et donc utilisé.

Ensuite, l’amendement tend à supprimer le contrôle du Conseil constitutionnel. Cela paraît dangereux : en effet, l’organisation d’une telle initiative populaire étant complexe, il faut bien qu’un organe soit chargé de son contrôle.

Enfin, l’amendement prévoit que la proposition de loi pourrait être soumise au référendum si elle n’a pas été examinée dans un délai d’un mois. C’est une condition impossible à satisfaire et totalement contradictoire avec le reste du projet de loi constitutionnelle, qui octroie un délai plus long au Parlement pour lui permettre d’effectuer un meilleur travail.

Le Gouvernement est favorable au référendum d’initiative populaire à condition que ce dernier soit raisonnablement encadré. Il ne peut donc suivre les propositions présentées par cet amendement, sur lequel il émet un avis défavorable.

L’amendement n° 98 rectifié vise à préciser et à améliorer la rédaction de l’article 3 issu des travaux de l’Assemblée nationale.

Il précise l’objet de la loi organique correspondante. Le législateur organique devra prévoir les conditions de présentation de l’initiative, ce qui est extrêmement important.

Il améliore la rédaction de l’article 3 en y regroupant, par souci de cohérence, toutes les dispositions visant à modifier l’article 11 de la Constitution.

Le Gouvernement est extrêmement favorable à cet amendement, tout en estimant que le champ de la loi organique pourrait être élargi, comme nous le verrons dans les débats ultérieurs.

En ce qui concerne le sous-amendement n° 79 rectifié, le Gouvernement est défavorable à la proposition d’exclure l’organisation des pouvoirs publics du champ du référendum d’initiative populaire, rien ne justifiant une telle exclusion. Un référendum d’initiative populaire pourrait être organisé, par exemple, pour consulter les Français sur une réforme administrative d’une grande ampleur.

Par ailleurs, le Gouvernement souhaite un contrôle a priori de la constitutionnalité de la proposition de loi soumise à référendum. Le référendum d’initiative populaire, y compris lorsqu’il portera sur l’organisation des pouvoirs publics, sera entouré de toutes les garanties de conformité à la Constitution.

Sur le sous-amendement n° 502 aux termes duquel, en cas d’échec d’une première initiative, aucune nouvelle proposition de référendum ne peut être présentée avant un délai de deux ans sur le sujet, à l’évidence, le Gouvernement émet un avis favorable, en précisant toutefois que le délai relève de la loi organique.

Le sous-amendement n° 79 rectifié, que M. le rapporteur a intégré dans l’amendement n° 98 rectifié, prévoyait qu’une proposition de loi soumise à référendum ne pourrait être adoptée que si 50 % au moins des électeurs inscrits participaient au vote.

La question est délicate. En effet, si une telle condition existe pour les référendums locaux, elle n’est pas prévue dans le cas des référendums nationaux mentionnés à l’article 11 de la Constitution.

Je rappelle que si la participation au référendum sur le statut de la Nouvelle-Calédonie n’a été que de 37 %, le « oui » a recueilli 80 %, et le référendum sur le quinquennat, tenu le 24 septembre 2000, avec 30 % de votants, a recueilli 73 % de « oui ». Il paraît difficile pour un gouvernement d’ignorer une telle majorité de « oui ».

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

C’est la raison pour laquelle il convient de faire preuve d’une extrême prudence en la matière.

Une solution peut résider dans une pondération des deux critères. Par exemple, on pourrait prendre en compte une majorité de « oui » représentant au moins telle part du corps électoral.

En tout cas état de cause, il vaudrait mieux renvoyer ces dispositions à la loi organique pour les référendums locaux prévue à l’article 72-1 de la Constitution Il s’agit de la loi organique du 1er août 2003.

Telles sont les raisons pour lesquelles, à ce stade, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cette disposition.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Monsieur le rapporteur, l’avis du Gouvernement a-t-il une incidence sur la rédaction de l’amendement n° 98 rectifié ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Je suis embarrassé, monsieur le président…

Si l’on retient un seuil, il faut l’inscrire dans la Constitution et pas seulement dans la loi organique. Je rappelle qu’il existe un seuil, par exemple, pour les élections municipales, où une liste ne remporte le premier tour que si elle obtient la majorité absolue des voix représentant au moins 25 % des électeurs inscrits.

Le fait de prévoir un seuil va sans doute donner des idées aux députés. Il me paraît donc souhaitable de voter l’amendement n° 98 rectifié en l’état, quitte à le corriger éventuellement par la suite.

Mme le garde des sceaux me dit que si les seuils ne figurent pas dans la Constitution, ils peuvent être inscrits dans la loi organique.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Comme pour les référendums locaux !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Ce n’est pas la même chose ! Nombre d’éléments concernant un référendum local peuvent être inscrits dans la loi organique. En l’occurrence, il s’agit d’un référendum national, qui vise tout de même à changer la Constitution, ce qui n’est pas tout à fait de même niveau.

Cela étant, pour ne pas compliquer les choses, et en espérant que nous aurons l’occasion de revenir sur ce point ultérieurement, je suis prêt à retirer le membre de phrase concerné, tout en soulignant que ce serait une erreur de ne pas prévoir un seuil.

Protestations sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

C’était la condition pour que je vote le texte !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Dans ce cas, je maintiens l’amendement tel qu’il est rédigé, monsieur le président !

Rires

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote sur les amendements identiques n° 255 rectifié et 263 rectifié.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Les députés ont pris l’initiative d’inscrire dans notre droit une forme de référendum d’initiative parlementaire avec un soutien populaire. Que ce soit le Sénat qui prenne l’initiative de supprimer un tel dispositif ne me paraîtrait pas très malin !

La raison en est simple : la révision constitutionnelle a aussi pour objet de reconnaître des droits nouveaux aux citoyens. Il ne s’agit pas de dire que le texte résultant des travaux de l’Assemblée nationale est parfait, mais on ne peut pas supprimer systématiquement toute nouveauté. Et les parlementaires ne doivent pas montrer de frilosité à l’égard des électeurs !

Pour ma part, je ne confonds pas peuple et populisme. Le référendum a joué un grand rôle dans notre histoire.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Longuet

Je crois me souvenir que vous n’en avez pas toujours été partisan !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Je n’en ai pas toujours été un chaud partisan, mais je sais aussi qu’il a permis de faire avancer et changer bien des choses.

Très honnêtement, l’amendement prévoit déjà bon nombre de précautions pour l’organisation du référendum. Il exige que l’initiative soit appuyée par cent quatre-vingt-cinq parlementaires, qu’elle soit soutenue par un dixième du corps électoral, qu’elle prenne la forme d’une proposition de loi et prévoit la tenue du référendum uniquement dans le cas où le Parlement ne se serait pas prononcé.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Certes, il était nécessaire d’améliorer la rédaction de l’article. Notre rapporteur y a concouru.

Pour ma part, je voterai en l’état l’amendement n° 98 rectifié, qui est un amendement de clarification et de meilleure écriture juridique.

Enfin, je souligne qu’il serait dangereux pour le Sénat lui-même de supprimer une disposition accordant aux citoyens un pouvoir supplémentaire.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Alain Gournac, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Alain Gournac

Je vous remercie, monsieur le président, de me donner la parole afin d’expliquer pourquoi nous allons retirer l’amendement n° 255 rectifié.

Je ne regrette aucunement d’avoir déposé cet amendement avec mon ami Adrien Gouteyron, car il était important d’attirer l’attention du Gouvernement sur la difficulté de mettre en place ce référendum populaire.

Je vous donnerai un exemple : j’ai reçu deux pétitions locales, au sujet de panneaux. L’une avait recueilli quatre-vingts signatures, l’autre, cinquante ou cinquante-deux. Vérification faite, il est apparu que dix-sept personnes seulement avaient apposé leur signature pour toutes les autres sur les deux pétitions !

Cet exemple illustre la raison pour laquelle il nous paraissait nécessaire d’expliquer, par le biais de cet amendement, pourquoi le dispositif introduit par un amendement de l’Assemblée nationale serait difficile à mettre en place. Pensez-donc ! Il va falloir vérifier les signatures de quatre millions de personnes ! Bon courage !

Exclamations sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 255 rectifié est retiré.

Monsieur Détraigne, l’amendement n° 263 rectifié est-il maintenu ?

Debut de section - PermalienPhoto de Yves Détraigne

Je veux d’abord remercier Michel Mercier d’avoir apporté la démonstration de la liberté d’opinion des membres du groupe de l’Union centriste-UDF.

J’ai écouté attentivement toutes les explications, mais, à la différence d’Alain Gournac, je maintiens mon amendement. Je reste solidaire des propos tenus par Alain Gournac ce matin vers douze heures trente, douze heures quarante-cinq, et fidèle à moi-même et aux explications que j’ai données au même moment.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Je ne suis pas loin de partager l’opinion émise voilà un instant par M. Mercier et, en filigrane de leurs amendements, par les auteurs des deux amendements de suppression.

Cela étant, je souhaite poser trois questions précises à Mme le garde des sceaux.

En effet, le texte qui nous est soumis est, à mon point de vue, très mal rédigé.

Premièrement, la première phrase de l’article 3 dispose : « Un référendum […] peut être organisé… » ; par conséquent, il n’est pas obligatoirement organisé.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Longuet

Absolument ! « Peut » n’est pas « doit » !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Mais la dernière phrase de ce même article prévoit : « le Président de la République soumet », ce qui est une obligation avec compétence liée.

J’aimerais comprendre comment on interprète la première phrase et la dernière phrase ensemble, « peut » signifiant que ce n’est pas obligatoire, « soumet », que c’est obligatoire.

Deuxièmement, dans le membre de phrase : « si la proposition n’a pas été examinée par les deux assemblées… », que signifie le terme : « examinée » ? Cela ne veut pas dire « votée ».

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Longuet

Cela ne veut rien dire ! C’est du bricolage !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Ou bien, simplement, on examine et, par exemple, on vote la question préalable ; dans ce cas, il n’y a pas d’examen, mais on examine tout de même, et il n’y a pas de vote. On fait la même chose dans les deux assemblées, et l’on considère que, dans ce cas-là, l’examen prévu à l’article 11 de la Constitution a été fait.

Madame le garde des sceaux, je souhaiterais avoir une réponse précise sur ces deux points.

En effet, vous imaginez bien que si l’on déclenche un jour la procédure – et l’on ne va pas le faire tous les jours –, cette dernière donnera lieu, parce que ce sera sans doute un sujet sensible, à un certain nombre d’oppositions entre ceux qui seront pour et ceux qui seront contre le référendum.

Il faut éviter une déchirure dans l’opinion et écarter la possibilité d’ergoter sur les textes.

En résumé, si un référendum « peut » être organisé, cela veut dire que ce n’est pas obligatoire, et si le Président de la République « soumet », cela signifie que c’est obligatoire ; enfin, « examiner », ce n’est pas « voter ».

Je souhaite dire à M. Hyest que, dans son amendement, il pourrait remplacer les mots : « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote » par les mots : « sous réserve d’un seuil de participation des électeurs fixé par une loi organique ».

Ainsi, au lieu de définir nous-mêmes ce seuil – j’ai cru comprendre que c’est ce qui gênait le Gouvernement –, nous en renvoyons la fixation à une loi organique, comme nous l’avons fait pour le référendum local prévu à l’article 72-1 de la Constitution. En effet, mes chers collègues, vous vous rappelez que c’est le Sénat, sur le rapport de Daniel Hoeffel, qui a imposé que, pour que ce référendum soit valable, la participation devait être supérieure à 50 % des électeurs inscrits dans la commune.

Ainsi, le Parlement aura de nouveau la parole pour fixer un seuil lorsqu’il votera la loi organique.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Dans le monde moderne, il est difficile, et parfois dangereux, de s’en remettre à la démocratie directe non organisée. En revanche, comme l’a fort bien dit Michel Mercier, il ne faudrait pas pour autant se priver de toute possibilité de disposer d’instruments nouveaux. Il est donc utile de pouvoir concilier une forme de démocratie directe et la démocratie représentative.

C’est précisément ce que prévoit l’article 3 bis. Je comprends que certains de nos collègues y soient rétifs, craignant que ce ne soit la porte ouverte à certaines dérives. Je leur répondrai que la commission des lois, en posant un certain nombre de garde-fous, a verrouillé tout risque de dérapage. L’amendement n° 98 rectifié de la commission des lois, avec le verbe « peut », précise bien que l’organisation d’un référendum sur l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement est une faculté soumise à l’appréciation de ce dernier, et non une obligation. Pour que le référendum soit obligatoire, il faudrait que la proposition de loi qui reprend l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement n’ait pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique. Mais si ces dernières se saisissent de cette proposition mais n’y sont pas favorables, le référendum n’est pas forcément organisé. C’est un premier garde-fou.

Ensuite, il est prévu la garantie du Conseil constitutionnel.

Il y a également la garantie des seuils pour la demande de référendum : un cinquième des membres du Parlement, un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales.

Enfin, si le référendum est organisé, il faut, pour que la proposition de loi soit adoptée, que la moitié au moins des électeurs inscrits ait pris part au vote. Voilà pourquoi je suis extrêmement attaché à la disposition qui figurait dans le sous-amendement n° 79 et qui a été reprise par M. le rapporteur dans son amendement n° 98 rectifié. En effet, si un référendum est organisé, il est très important de prévoir un seuil minimal de participation. Cela étant, je suis tout à fait d’accord avec la formulation proposée par notre collègue Michel Charasse : on peut discuter de la manière de fixer ce seuil du moment qu’on en conserve le principe.

Si je comprends que certains de nos collègues veuillent supprimer cet article 3 bis, je considère néanmoins qu’il nous faut faire confiance à la commission, et donc voter son amendement.

Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

À titre personnel, je m’abstiendrai sur cet article, qui nous pose problème.

Nous sommes partisans du référendum d’initiative populaire. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle nous avons déposé l’amendement n° 170, dont j’admets volontiers qu’il pouvait être discuté. Or, dans le cas d’espèce, c’est non pas un tel référendum qu’on nous propose, mais un référendum d’initiative parlementaire soutenu par une part considérable du corps électoral.

C’est probablement ce point qui nous différencie largement de certains d’entre vous. La possibilité pour les citoyens de proposer un référendum est encadrée, parce que le Parlement peut répondre par une proposition de loi.

Ensuite, le référendum donne évidemment lieu à un débat. Ce n’est pas un référendum-plébiscite, puisqu’il n’est pas proposé par une personne, en l’occurrence le chef de l’État.

En réalité, la procédure est analogue à celle de la motion référendaire prévue dans le règlement des deux assemblées.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

À l’Assemblée nationale, pour être valable, cette motion doit être signée par un dixième au moins de ses membres ; au Sénat, elle doit l’être par au moins trente sénateurs, présents en séance. Je vous rappelle d’ailleurs que, au nom du groupe CRC, j’ai récemment présenté une telle motion, que le Sénat a rejetée.

L’amendement n° 98 rectifié prévoit, pour qu’un référendum puisse être organisé, l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des électeurs inscrits. Dans ces conditions, l’initiative citoyenne est complètement noyée et superfétatoire.

Si vous votiez l’amendement de la commission, vous ne feriez pas preuve, pour autant, d’une audace citoyenne extraordinaire, mes chers collègues !

Néanmoins, si, par extraordinaire, le Sénat devait le rejeter et refuser ainsi la moindre initiative citoyenne, il produirait un effet très négatif, lui qui refuse de se démocratiser un tant soit peu.

Je propose que l’initiative citoyenne en soit réellement une. Ensuite, la majorité parlementaire est libre de réserver une suite favorable ou non à cette demande de référendum.

En tout cas, ne prétendez pas que vous mettez en place un référendum d’initiative citoyenne !

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Gérard Longuet, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Longuet

Comme l’a rappelé Michel Mercier, cet article 3 bis a été introduit par l’Assemblée nationale. Je le remercie de son intervention, car lui seul m’a vraiment convaincu de ne pas être désobligeant à l’égard de nos collègues députés, que je me garderai bien de provoquer inutilement, ayant moi-même longtemps siégé à l’Assemblée nationale.

Néanmoins, force est de reconnaître que cet article est au mieux inapplicable, au pis parfaitement contradictoire. Surtout, il entretient l’une des faiblesses de la Ve République, à savoir la cohabitation.

Cet article aura en effet pour conséquence d’installer une nouvelle forme de cohabitation : en plus de la légitimité présidentielle et de la légitimité législative, issues l’une et l’autre de l’élection, il crée cette nouvelle légitimité référendaire, qui ne peut apparaître que grâce à la complicité tacite d’une assemblée qui serait « violée », si l’on peut dire, puisque, comme l’a fait remarquer Michel Charasse, la portée du mot « examinée » n’est pas claire du tout.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Longuet

Ainsi, c’est une sorte de silence qui permettrait à ce texte d’être soumis à une légitimité référendaire. Il est donc à peu près inapplicable.

Madame le garde des sceaux, pour apaiser cette légitime tension entre l’Assemblée nationale et une fraction importante du Sénat, vous pourriez demander à nos collègues députés de préciser leurs intentions, étant entendu qu’il n’est pas dans notre dessein de les humilier. Naturellement, nous pourrions être tentés de voter les amendements de suppression de MM. Gouteyron et Gournac – mais ces derniers ont retiré le leur – ou de M. Détraigne. Néanmoins, ce serait très désobligeant vis-à-vis de nos collègues députés qui, j’en suis convaincu, ont dû passer des heures à rédiger un article exprimant sans doute une volonté qui, il faut bien l’admettre, n’est ni très bien assumée ni très bien formulée…

Madame le garde des sceaux, si vous vous engagez à demander ces précisions – je ne parle pas d’apaisements – sur l’article 3 bis lors de la deuxième lecture devant l’Assemblée nationale, nous vous faisons confiance. En revanche, si, d’aventure, vous considériez que la rédaction actuelle de cet article est pleinement satisfaisante, vous ne manqueriez pas de susciter l’inquiétude constitutionnaliste de nombreux collègues dans cette assemblée.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Gérard Delfau, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

La discussion de cet amendement de suppression de l’article 3 bis me donne l’occasion de faire connaître mon sentiment général sur ce texte et de vous faire part d’un certain nombre de considérations sur ce type de procédure.

Je ne suis pas favorable à la suppression de cet article. Comme notre collègue Michel Mercier, j’estime que le Sénat doit être attentif à l’évolution des mœurs et aux besoins de changements. Pour autant, cela ne doit pas nous empêcher de nous entourer d’un certain nombre de garanties. J’y reviendrai.

J’observe qu’il s’agit non pas d’un référendum d’initiative populaire, mais d’une procédure mixte, « semi-parlementaire semi-populaire », comme j’ai pu le lire dans l’exposé des motifs de l’amendement n° 263 rectifié de M. Détraigne. Cette procédure nouvelle, à la nature mal identifiée, rassure certains de nos collègues, cependant qu’elle en étonne d’autres.

La première réflexion qui vient à l’esprit est la suivante : on accepte de créer ce nouveau droit, mais on subordonne sa mise en œuvre à la réalisation de tant de conditions qu’on rend cette nouvelle forme de démocratie directe soit « inapplicable », pour reprendre l’expression de Gérard Longuet, soit « verrouillée », pour reprendre l’expression de Christian Cointat.

Vous connaissez le proverbe : « Donner et retenir ne vaut ». De deux choses l’une : ou bien l’on accepte de mettre en place cette forme nouvelle de démocratie, en l’entourant de toutes les garanties nécessaires, et l’on permet que ce type de procédure puisse un jour aller jusqu’à son terme ; ou bien l’on vote un texte rédigé de telle sorte qu’il soit strictement inapplicable et impossible à mettre en œuvre.

Je vous avoue bien volontiers ma perplexité. Depuis le début de ce débat, je suis particulièrement attentif à ne laisser passer aucune chance pour faire avancer cette idée. Aussi, si c’est la seule possibilité, je voterai l’amendement n° 98 rectifié de la commission. Toutefois, il est à craindre que bien des efforts soient nécessaires au cours de la navette de la part des deux assemblées, avec le concours du Gouvernement, pour aboutir à un dispositif garantissant la stabilité de nos institutions, car c’est bien de cela qu’il s’agit, …

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

…– je fais mien ce terme, monsieur Longuet – tout en rendant notre démocratie plus ouverte, plus attentive à ce que pense la population, sans pour autant la mettre en danger ni affaiblir et défigurer les institutions de la ve République, mais en les enrichissant.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Je remercie ceux de nos collègues qui ont fait remarquer que la rédaction de l’article 3 bis, qui vise à créer un référendum d’initiative parlementaire soutenu par une pétition – c’est bien de cela qu’il s’agit –, est améliorée par l’amendement n° 98 rectifié de la commission des lois, notamment en ce qui concerne le contrôle de constitutionnalité.

Un mot pose problème : « examinée ». Je comprends cette préoccupation. L’Assemblée nationale a longuement débattu de ce point. À cet égard, je vous renvoie au rapport du président de sa commission des lois, les rapports parlementaires étant parfois tout aussi intéressants que les projets de loi auxquels ils se rapportent.

Il y a donc une initiative parlementaire qui débouche sur une proposition de loi que le Parlement est obligé d’examiner. Elle peut être repoussée – dans ce cas, elle n’est pas soumise à référendum – amendée ou adoptée conforme. C’est pourquoi le terme « examinée » a été choisi.

On ne peut pas aller au-delà, sauf à rendre obligatoire la soumission à référendum d’un texte qui aurait par exemple été rejeté par une des deux assemblées du Parlement.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Non ! Si une proposition de loi est adoptée par les deux assemblées, elle devient la loi. Il n’y a plus besoin de référendum. En fait, c’est beaucoup plus clair qu’on ne le dit.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

La procédure est enserrée dans des limites extrêmement précises.

Madame le garde des sceaux, dans un premier temps, j’étais favorable à la fixation d’un seuil dans le projet de loi constitutionnelle. Toutefois, après avoir entendu M. Charasse, il me paraît préférable de renvoyer la fixation du seuil à la loi organique.

Je rectifie donc mon amendement en remplaçant, au quatrième alinéa du 2°, après les mots : « La proposition de loi soumise à référendum est adoptée – c’est le sous-amendement de M. Gélard que j’ai intégré – les mots : « si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au vote » par les mots : « sous réserve d’un seuil de participation des électeurs fixé par la loi organique ».

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

On pose le principe et le seuil sera fixé non pas dans la loi constitutionnelle, mais dans une loi organique. Je remercie M. Charasse de sa contribution.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Je suis donc saisi d’un amendement n° 98 rectifié bis, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L’article 11 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « ou sociale » sont remplacés par les mots : «, sociale ou environnementale » ;

2° Après le deuxième alinéa, sont ajoutés quatre alinéas ainsi rédigés :

« Un référendum portant sur un objet mentionné au premier alinéa peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits sur les listes électorales. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.

« Les conditions de sa présentation et celles dans lesquelles le Conseil constitutionnel contrôle le respect des dispositions de l’alinéa précédent sont déterminées par une loi organique.

« Si la proposition de loi n’a pas été examinée par les deux assemblées dans un délai fixé par la loi organique, le Président de la République la soumet au référendum.

« La proposition de loi soumise à référendum est adoptée sous réserve d’un seuil de participation des électeurs fixé par la loi organique. »

3° Au dernier alinéa, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de la proposition ».

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Le Gouvernement était favorable à l’amendement n° 98 rectifié. Il l’est plus encore à l’amendement n° 98 rectifié bis, qui intègre la proposition de M. Michel Charasse, que je remercie de sa contribution.

Le Président de la République doit soumettre la proposition de loi à référendum si le Parlement ne l’a pas examinée dans le délai d’un an. « Examinée », cela signifie que la proposition a été inscrite à l’ordre du jour d’une assemblée et qu’au moins une lecture a eu lieu dans le délai d’un an.

Monsieur Longuet, la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale nous paraissait suffisante. Si des difficultés subsistent, le Gouvernement s’engage à les clarifier lors de la deuxième lecture du projet de loi constitutionnelle à l’Assemblée nationale.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Monsieur le rapporteur, notre débat ne me paraît pas être d’une si grande clarté.

Ma conviction est que d’aucuns s’embusquent, adoptent une position qui semble acceptable, mais qui en cache une autre.

Nos collègues de l’Assemblée nationale sont parvenus à un accord presque unanime en acceptant la création de ce qu’ils ont appelé un référendum d’initiative populaire. J’ai cru entendre le Premier ministre se réjouir, du haut de la tribune, de cette avancée des droits des citoyens.

Aujourd’hui où en sommes-nous ? Certains, comme MM. Gouteyron, Gournac et Détraigne, dont je respecte les opinions, exprimant le fond de leur pensée, nous disent qu’ils ne veulent pas de ce référendum. Ils souhaiteraient renouveler l’opération d’hier, supprimer une disposition qui a fait l’objet d’un consensus à l’Assemblée nationale, même si, d’un point de vue juridique, elle appelle de nombreuses remarques.

Sur le fond, ils veulent supprimer cette disposition. Sans doute me démentiront-ils, mais, lorsque l’on dépose un amendement visant à supprimer une disposition, c’est bien que l’on ne veut pas de ladite disposition.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

Supprimer, cela veut bien dire ce que cela veut dire !

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Mais, après réflexion, ils se disent : si l’amendement de suppression est voté, quelle image allons-nous encore donner de notre assemblée ?

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Hier, nous avons supprimé une disposition ; aujourd’hui, nous en supprimons une autre. Or toutes deux, à tort ou à raison, étaient présentées comme des progrès. Nous ne pouvons donc pas faire cela.

Comme, au fond, ils ne veulent pas de cette disposition, ils se tournent vers M. le président de la commission des lois, qui a déjà montré en la matière son talent à de multiples reprises.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et ce n’est pas fini !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Je n’en doute pas un seul instant.

Finalement, faisant preuve d’ingéniosité juridique, dans un premier temps, on propose la création d’un seuil. Nous assistons alors à un curieux dialogue : M. Cointat déclare qu’en l’absence de seuil il ne votera pas l’amendement ; à quoi il lui est répondu que, s’il en fait une condition, on lui donnera satisfaction. Il faudra que je demande à Christian Cointat le secret de sa méthode !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Dans un second temps, considérant qu’un seuil ne fait pas bon effet dans une Constitution, on supprime ledit seuil du projet de loi constitutionnelle pour le renvoyer à un projet de loi organique.

Ainsi, l’amendement n° 98 rectifié prévoyait que la proposition de loi soumise à référendum serait considérée comme adoptée si 50 % des électeurs inscrits avaient pris part au vote. Il s’agissait d’un verrou supplémentaire. Maintenant, on nous demande de voter un texte qui renvoie la fixation du seuil à un projet de loi organique, qui nous laisse donc dans un flou total.

Mes chers collègues, il n’est pas interdit d’être contre le référendum d’initiative populaire. Vous en avez le droit.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Libérez-vous ! Que vous soyez soucieux de l’image du Sénat, que vous souhaitiez ne pas toujours le faire apparaître comme une chambre rétrograde, nous en sommes heureux et nous saluons ce progrès ! Mais soyez sincères : vous êtes contre, dites-le !

Nous ne nous associerons pas à ce petit jeu. Notre position est claire. Le groupe socialiste n’a pas déposé d’amendement sur le texte issu des travaux de l’Assemblée nationale. Il était prêt à l’accepter, en dépit des critiques fondées auxquelles il donnait lieu, parce qu’il s’agissait d’un compromis. Mais la façon dont vous le tordez, le ravaudez, le videz de son sens ne nous convient pas.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

M. Bernard Frimat. Nous ne nous prêterons pas à vos faux-semblants, à vos techniques d’enfumage.

Protestations sur les travées de l ’ UMP et de l ’ UC-UDF.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Le groupe socialiste, je le répète, soutient la rédaction de l’Assemblée nationale.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Vous vous êtes alors donné beaucoup de mal pour rien.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Nous l’avons améliorée, et vous étiez d’accord en commission.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Non, monsieur le rapporteur ! C’est faux ! Je vous demande de me montrer, dans le procès-verbal de la commission, un seul de mes propos allant dans ce sens.

Monsieur le président de la commission, je ne mets jamais votre parole ni votre rigueur intellectuelle en doute.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

M. Bernard Frimat. Bon ! Cela me semble plus exact. Je me permets donc de vous faire profiter des méandres de ma pensée.

Rires sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Dallier

M. Philippe Dallier. Pour ce qui est de méandres !

Sourires.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Nous voterons contre l’amendement de suppression, si M. Détraigne le maintient. Nous nous abstiendrons sur l’amendement n° 98 rectifié bis, parce que, je le répète, nous sommes favorables, en dépit de défauts juridiques importants et de limites dont nous aurions pu discuter, au compromis qui a été élaboré par l’Assemblée nationale.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Badinter

J’ai écouté avec un grand intérêt tous les arguments qui ont été avancés, ceux de M. Longuet en particulier.

Mes chers collègues, en dehors de toute pensée politique, je considère que le texte qui vient de l’Assemblée nationale est tout simplement inutilisable. Nous nageons dans la confusion juridique la plus complète.

Soyons clairs, il n’est en aucun cas question d’un référendum d’initiative populaire !

Il s’agit d’une initiative ouverte aux parlementaires…

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Badinter

… et, en aucun cas, de droits nouveaux donnés aux citoyens. Ne vous y trompez pas !

Pour user de ce droit, les parlementaires devraient être si nombreux que cette initiative ne pourrait qu’être le fait d’une des deux grandes formations du Parlement : soit la majorité, soit l’opposition. À mon sens, cela ne pouvait qu’être l’opposition.

Je développe ma pensée. Le Parlement aura donc une initiative de proposition de loi, laquelle fera l’objet – innovation, on le reconnaîtra, extraordinaire dans notre droit par rapport à la démocratie et aux pouvoirs du Parlement – d’une campagne de signatures. Les parlementaires mèneront ainsi une campagne non pas pour soutenir une initiative des citoyens, mais bien leur propre initiative. Comme cette démarche viendra nécessairement d’une des grandes formations du Parlement, je suis convaincu qu’ils obtiendront ces signatures.

Une fois les signatures recueillies, après que les parlementaires, c’est-à-dire le parti ou les partis politiques concernés, auront conduit une sorte de pré-campagne référendaire, la proposition sera, innovation dans notre droit, soumise au Conseil constitutionnel. Ce dernier ne statuera donc pas sur la constitutionnalité d’une loi qui aura passé les filtres et les discussions parlementaires. Il rendra un avis, a priori, sur une proposition de loi.

M. le rapporteur manifeste son impatience.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Badinter

Monsieur le président de la commission, il n’est pas inutile d’analyser la mécanique que l’on a forgée et qui se présente devant vous sous des traits qui ne correspondent pas à la réalité.

Le Conseil constitutionnel vérifie donc que l’objet de la proposition entre dans le champ du référendum. Ensuite, que fait-on ? On revient tout simplement devant le Parlement ! Et voilà ce qu’il en est de ce référendum que l’on a agité et présenté comme un progrès des droits des citoyens !

Comme j’ai déjà eu l’occasion de l’indiquer en commission des lois, autant je suis favorable au développement et à la pratique du référendum, y compris d’initiative populaire, à l’échelon municipal, départemental ou régional, autant je combattrai toujours le référendum d’initiative populaire national.

Le référendum d’initiative populaire est l’instrument préféré des démagogues les plus extrêmes, de ceux qui, en toutes occasions, utilisent les passions pour énerver la démocratie : regardons autour de nous !

Je sais très bien, au premier crime atroce, quels sujets on verra fleurir, quelle démagogie anti-immigrés on verra prospérer… Mais ce n’est pas l’objet de notre débat.

J’en reviens à l’analyse de la mécanique qui nous préoccupe. Que se passe-t-il à ce point du processus ? En clair, l’opposition parlementaire, s’appuyant sur un certain nombre de signatures, reprend le texte pour le soumettre à nouveau au débat parlementaire.

Que l’on ne vienne pas me dire que c’est là un progrès quelconque des droits des citoyens ! C’est tout simplement une nouvelle forme d’initiative parlementaire : à côté de la proposition de loi classique apparaît une proposition de loi renforcée par une campagne de pétition.

Je me suis interrogé : qu’est-ce, au regard des droits du Parlement, que ce mélange bizarre qui nous est présenté ? Les parlementaires peuvent déjà déposer une proposition de loi – et j’espère que, grâce à l’amélioration de nos procédures, ils seront nombreux –, ils peuvent la faire inscrire à l’ordre du jour, et elle sera débattue. Si elle est votée, elle ira devant le Conseil constitutionnel ; si elle n’est pas votée, on en restera là… Véritablement, l’innovation que l’on nous dépeint comme un progrès de la démocratie directe n’est rien d’autre qu’une construction des plus étranges !

Giraudoux avait raison : l’imagination est la première forme du talent juridique. Ici, elle a simplement pris le tour que Clemenceau se plaisait à dénoncer sarcastiquement : « Vous savez ce que c’est qu’un chameau ? C’est un cheval dessiné par une commission parlementaire. »

Rires

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Badinter

Il ne me paraît pas possible que l’on puisse raisonnablement voter ce dispositif en l’état. Laissons-le en discussion, nous verrons bien dans la navette si nous pouvons en tirer quelque chose ; mais, pour l’heure, je ne concevrais pas que le Parlement s’inflige à lui-même cette extraordinaire innovation.

L’amendement n’est pas adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Jean-René Lecerf, pour explication de vote sur l’amendement n° 68 rectifié.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-René Lecerf

Nous vivons des moments rares, à la fois intéressants et surprenants.

Il y a quelques instants, je me suis senti beaucoup plus proche de Mme Borvo Cohen-Seat que de mon collègue et ami Gérard Longuet.

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-René Lecerf

Je reconnais parfaitement la légitimité présidentielle, je reconnais parfaitement la légitimité parlementaire, mais il me semble qu’il y a une première légitimité, une légitimité source : la légitimité populaire.

Selon l’article 3 de la Constitution, « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Aussi, je ne suis pas mécontent que, par l’intermédiaire de cet amendement n° 68 rectifié, quelques collègues de la majorité sénatoriale, plus précisément de l’Union pour un mouvement populaire – sans doute, au demeurant, de dangereux aventuriers : Hugues Portelli, Patrice Gélard, Laurent Béteille et moi-même –, non seulement aient approuvé l’initiative prise par nos collègues députés, mais, estimant qu’elle n’allait pas suffisamment loin, aient souhaité mettre en place un véritable, un authentique référendum d’initiative populaire. Peut-être tout cela permettra-t-il au moins à l’opinion de savoir que les clivages au sein de notre assemblée ne sont pas nécessairement aussi stéréotypés et aussi manichéens qu’on le présente généralement !

Cela étant, comme on peut être à la fois aventurier et pragmatique, je retirerai l’amendement n° 68 rectifié et, dans un premier temps, je considérerai que l’amendement présenté par M. le rapporteur, surtout tel qu’il a encore été amélioré en séance, marque déjà un progrès tout à fait considérable.

Applaudissements sur les travées de l’UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est dommage ! Je l’aurais voté !

Sourires

Le sous-amendement est adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Je mets aux voix l’amendement n° 98 rectifié bis, modifié.

L’amendement est adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

En conséquence, l’article 3 bis est ainsi rédigé et l’amendement n° 170 n’a plus d’objet.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 171, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l’article 3 bis, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 11 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque le référendum a conclu au rejet d’un projet de loi, tout nouveau projet de loi contenant des dispositions analogues ou autorisant la ratification d’un traité contenant des dispositions similaires à celles du traité ayant fait l’objet de la consultation, doit être soumis au référendum. »

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

Cet amendement vise à rendre obligatoire le recours au référendum pour l’adoption de tout projet de loi qui contiendrait des dispositions précédemment rejetées par le peuple consulté par référendum. Cela vous évoque certainement quelque chose…

Notre proposition est évidemment motivée par le souci que la parole du peuple soit respectée. En effet, nous considérons que, à partir du moment où le peuple a clairement signifié par référendum son refus d’un projet de loi, il ne peut pas être acceptable qu’un nouveau projet de loi contenant des dispositions similaires à celles que comportait le précédent puisse être adopté par voie parlementaire. Le parallélisme des formes et le respect de l’expression directe de la souveraineté nationale exigent donc d’encadrer le pouvoir législatif du Parlement sur les sujets ayant précédemment fait l’objet d’une consultation populaire.

Surtout, il convient de garder à l’esprit que ce qui fonde la légitimité de la démocratie parlementaire, c’est l’élection par le peuple au suffrage universel : les citoyens délèguent leur souveraineté à leurs représentants, non qu’ils soient incapables de décider eux-mêmes de leur avenir, mais essentiellement pour des raisons pratiques évidentes.

Dès lors, il est parfaitement injustifiable d’opposer la légitimité parlementaire à la légitimité populaire, la première n’existant que par délégation de la seconde.

Notre amendement tient compte, bien entendu, du cas spécifique des traités internationaux et prévoit, afin d’éviter un contournement de la disposition constitutionnelle envisagée, l’organisation obligatoire d’un référendum pour autoriser la ratification d’un traité contenant des clauses qui figuraient déjà dans un précédent traité rejeté par référendum. Vous avez bien compris ce qui est ici visé !

L’expérience que nous avons vécue avec le référendum de 2005 mériterait vraiment que les parlementaires fassent leur mea culpa et considèrent qu’ils ne peuvent pas revenir sur le vote du peuple.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

La commission ne souhaite pas que l’on revienne sur le vote du peuple… à condition qu’on lui soumette la même chose !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

C’est vous qui l’affirmez !

L’amendement du groupe CRC prévoit que, dans l’hypothèse du rejet par référendum d’un projet de loi, tout nouveau projet de loi contenant des dispositions analogues ou autorisant la ratification d’un traité contenant des dispositions similaires doit être soumis à référendum.

Ce mécanisme est beaucoup trop rigide par rapport à la procédure de l’article 11 de la Constitution. Laissons de la souplesse au Président de la République, qui, en général, n’est pas porté à abuser des initiatives référendaires !

La commission a émis un avis défavorable.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Cet amendement tend à ce que, lorsqu’un référendum a conclu au rejet d’un projet de loi, tout nouveau projet concernant des dispositions analogues ne puisse être adopté que par voie référendaire.

Votre assemblée a eu l’occasion de conduire un débat approfondi sur cette question en janvier dernier, lors de l’examen du projet de loi constitutionnelle destiné à permettre la ratification du traité de Lisbonne.

Le Gouvernement n’a pas changé de position depuis le mois de janvier et reste défavorable à une telle proposition, puisque la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum. La voie référendaire – nous vous avions déjà opposé cet argument au mois de janvier – n’est pas supérieure à la voie parlementaire : le Parlement a la même légitimité que le peuple se prononçant par référendum.

Avec le mécanisme qui nous est soumis, le Parlement n’aurait pas pu adopter, par exemple, la loi de décentralisation de 1982, puisque la révision de 1969, qui conférait aux régions le statut de collectivités territoriales, avait été rejetée par voie de référendum.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Ce qui avait été rejeté, à l’époque, c’était la suppression du Sénat !

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Nous avons eu l’occasion, au mois de janvier, de vous citer plusieurs cas allant en ce sens, concernant notamment la décentralisation.

Nous sommes donc défavorables à cet amendement.

L’amendement n’est pas adopté.

Dans le premier alinéa de l’article 11 de la Constitution, les mots : « ou sociale » sont remplacés par les mots : «, sociale ou environnementale ».

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 99, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Il s’agit d’un amendement de coordination avec les votes intervenus sur l’article précédent, monsieur le président.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Avis favorable.

L’amendement est adopté.

Dans le dernier alinéa de l’article 11 de la Constitution, après le mot : « projet », sont insérés les mots : « ou de la proposition ».

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 100, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Même avis favorable.

L’amendement est adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

En conséquence, l’article 3 quater est supprimé.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Je suis saisi de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 383 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi, est ainsi libellé :

Après l’article 3 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 12 de la Constitution est abrogé.

La parole est à M. Gérard Delfau.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

L’objet principal de cet amendement est de rappeler notre insatisfaction quant à l’équilibre qui résulterait de la modification de la Constitution qui nous est proposée. Il nous semble en effet que ce texte est encore inachevé s’agissant des pouvoirs de l’exécutif et des prérogatives du législatif.

Nous réitérons donc, à l’occasion de l’examen de cet amendement – qui ne sera pas soumis au vote de nos collègues –, notre souhait que soit mise en place une véritable réflexion sur une évolution vers un régime de type présidentiel à la française. Le débat dans lequel nous sommes entrés ne nous permet sans doute pas d’aller jusque-là, mais nous voulions rappeler l’esprit qui avait présidé au dépôt d’une proposition de loi par les députés et sénateurs radicaux de gauche.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 265 rectifié bis, présenté par MM. Fauchon, Zocchetto, Amoudry, J.-L. Dupont, Biwer et Détraigne, Mmes Férat et Payet et MM. Deneux, Nogrix et C. Gaudin, est ainsi libellé :

Après l’article 3 quater, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. – L’article 12 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 12. – Dans les quinze jours suivant l’adoption ou le rejet d’un projet de loi par l’Assemblée nationale, le Président de la République peut demander à l’Assemblée nationale de statuer par une seconde délibération sur le texte du projet de loi modifié, le cas échéant, par les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. En cas de rejet de ce texte, le Président de la République peut, après consultation du Premier ministre et des présidents des assemblées, prononcer la dissolution de l’Assemblée nationale.

« Les élections générales ont lieu vingt jours au moins et quarante jours au plus après la dissolution.

« L’Assemblée nationale se réunit de plein droit le deuxième jeudi qui suit son élection. Si cette réunion a lieu en dehors de la période prévue pour la session ordinaire, une session est ouverte de droit pour une durée de quinze jours.

« Il ne peut être procédé à une nouvelle dissolution dans l’année qui suit ces élections. »

II. – En conséquence, les trois premiers alinéas de l’article 49 sont supprimés et les articles 50 et 51 de la Constitution sont abrogés.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Fauchon

Cet amendement procède du même souci de nous donner l’occasion de surmonter les questions particulières, d’ailleurs passionnantes et d’une importance majeure, que nous traitons les unes après les autres à travers des débats tout à fait intéressants.

Il s’agit d’élever notre regard au niveau d’une perspective plus générale et de poser, à la suite des propos de M. Delfau, le problème de savoir si, au point où nous en sommes, ce ne serait pas un progrès, une simplification et, peut-être, un certain choc dans notre vie politique que de mettre en place un régime présidentiel comme en connaissent les États-Unis. Il faut bien convenir que, ces dernières années, et cette année même, la vie politique américaine a montré à quel point ce régime était réellement démocratique, réellement vivant.

Il y a deux raisons à cela. La première relève d’une analyse juridique, la seconde est plus pratique – et c’est peut-être celle qui me motive le plus.

Je m’appuierai pour exposer la raison d’ordre juridique sur une citation dont je ne révélerai l’auteur qu’après vous en avoir donné lecture.

Je cite : « Le régime présidentiel me paraît ainsi être la meilleure voie pour concilier l’existence d’un président élu au suffrage universel direct et doté d’importantes prérogatives, et celle d’un parlement puissant. Ce serait aussi le chemin le plus sûr pour marier ces deux traditions qui se sont toujours affrontées dans notre histoire : la tradition de l’exécutif fort, monarchique, plébiscitaire par moments, et la tradition révolutionnaire de l’exercice du pouvoir législatif par la souveraineté nationale à travers ses représentants. Ainsi établirons-nous le compromis le plus démocratique, le plus à même de briser ce terrible cercle vicieux qui conduit continuellement depuis deux siècles de la domination sans partage des assemblées à l’hyperpuissance de l’exécutif. »

Qui est l’auteur de cette citation ? C’est Jack Lang !

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Fauchon

Je pourrais également faire référence à Édouard Balladur. L’ancien Premier ministre, ici même, au Sénat, nous a formellement dit lors d’auditions devant la commission qu’il eût été, à titre personnel, partisan d’un régime présidentiel pur et simple.

Je me sens donc en quelque sorte conforté dans la réflexion que je vous propose ; je ne suis pas complètement isolé.

En ce qui me concerne, j’ai une approche plus concrète, car je n’ai pas la qualification de juriste de ces grands personnages, approche que j’ai exposée lors de mon intervention liminaire.

Le problème de notre démocratie est qu’il faut redonner un peu plus de pouvoir au Parlement, ce que nous sommes en train de faire. J’approuve entièrement cette démarche quasiment inespérée, il faut bien le dire. J’espère qu’elle aboutira, mais je ne suis pas sûr qu’elle suffise à réveiller la vie parlementaire.

Disons-le à mi-voix : dès lors que l’on n’a pas osé toucher au cumul des mandats, comment arriverons-nous à réanimer la vie parlementaire ? Je parle bien de réanimer la vie parlementaire, car, bien entendu, nous fonctionnons en réaction : nous examinons les textes qui nous sont soumis, nous avons des délibérations – ce débat est exemplaire de ce point de vue. Mais, chaque fois, nous agissons en réaction. En réalité, nous ne sommes pas créatifs.

Or le Parlement devrait être créatif. Pour cela, il faudrait un choc psychologique. Ce choc pourrait venir du passage au régime présidentiel. J’appelle ce choc de mes vœux, d’autant qu’il permettrait – je reviens un instant sur ce qui a été dit il y a quelques heures – une élection à la proportionnelle de l’Assemblée nationale. On aurait, en effet, beaucoup moins besoin de dégager une majorité.

En renouvelant le personnel politique, on donnerait également un choc à notre vie publique. C’est la raison pour laquelle il faudrait faire ce pas ou, à tout le moins, envisager de le faire.

Cela étant, on ne peut imiter purement et simplement le système américain. Avec l’autonomie du législatif d’un côté, puisque l’article 49 serait supprimé et que serait abrogé le droit de dissolution, et l’autonomie de l’exécutif de l’autre côté, les deux pouvoirs pourraient finir par se regarder en chien de faïence et aboutir à un blocage.

Nous sommes des Français. Dans les sociétés anglo-saxonnes, on trouve des terrains d’entente, des compromis, etc. Mais nous, dans notre tradition française, je ne suis pas sûr que nous évitions les blocages, avec un Parlement qui voudrait absolument imposer une loi au Président de la République, lequel la jugerait dangereuse, et, ce qui arriverait plus fréquemment, un Président de la République qui ne parviendrait pas à faire voter une loi qu’il jugerait, cette fois-ci indispensable.

Comment résoudre ce blocage ? Il faut trouver une solution. C’est ce qui ferait le caractère français du système.

En tout état de cause, je ne vois qu’une solution, qui nous est inspirée, d’ailleurs, par un vieux texte de Jules Ferry : dès lors qu’il y a une opposition insurmontable entre l’exécutif et le législatif, l’un et l’autre légitimes, il faut aller à la source du pouvoir. Or la source du pouvoir, c’est le souverain, c’est le peuple. Il faut donc rouvrir la possibilité de la dissolution, possibilité qui offre cet avantage d’être une arme à double tranchant.

On ne sait pas à l’avance qui sera le gagnant. C’est pourquoi cette arme est bonne. Le Président de la République peut gagner la partie comme il peut la perdre – on a vécu cela récemment. Dans ce cas, on reviendrait devant le souverain.

La méthode est simple. On peut en imaginer d’autres. M. Balladur, quand nous l’avons interrogé, a suggéré d’exiger que le texte concerné soit voté aux trois cinquièmes, mais comment une loi pourrait-elle être adoptée à la majorité des trois cinquièmes alors qu’elle n’a pu l’être à la majorité simple ? Je ne comprends pas bien l’intérêt d’une telle solution.

M. Balladur pensait également au référendum, mais cela ne me paraît pas non plus une bonne solution.

Monsieur le président, je suis désolé d’avoir parlé un peu longuement, mais la question méritait une petite exception.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Fauchon

Je souhaite beaucoup qu’elle suscite des commentaires capables de répondre aux interrogations qui se posent.

Premièrement, sommes-nous, oui ou non, décidés à franchir ce pas, pour obtenir les effets de clarification et de réanimation de notre vie politique ?

Deuxièmement, si nous pensons qu’il faut franchir ce pas, quid du blocage que j’ai évoqué et quid de la solution à lui apporter ?

Telles sont les questions sur lesquelles je me permets d’attirer votre attention, mes chers collègues, en espérant qu’elles donneront lieu à un débat. Je déciderai ultérieurement de ce qu’il me restera à faire.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Devant l’ampleur des propositions faites par nos collègues, je reste pratiquement sans voix !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Si nous vous suivions, mes chers collègues, nous opérerions un bouleversement complet de nos institutions…

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Rétablissons la monarchie, tant qu’on y est !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

… nous irions vers un autre régime.

Je sais que des réflexions sont menées sur ce sujet, et je connais celles de Pierre Fauchon comme celles d’Édouard Balladur. Même le Premier ministre, à une certaine époque de sa vie politique, était favorable à un régime présidentiel.

Nous nous sommes d’ailleurs déjà tous demandé : pourquoi ne pas instaurer un régime présidentiel ? Surtout à partir du moment où le Président de la République a été élu au suffrage universel direct.

Même si j’admire toujours les analyses de Pierre Fauchon, je dois lui dire que la République qu’il propose pourrait être d’un fonctionnement extrêmement brutal. On pourrait peut-être trouver des solutions moins abruptes que celle de dissoudre le Parlement dès qu’il y a un désaccord entre ce dernier et le Président de la République.

En outre, mon cher collègue, si vous maintenez le principe de la dissolution, il ne s’agit plus d’un régime présidentiel tel qu’il existe dans un certain nombre de pays.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Fauchon

La dissolution interviendrait après une seconde lecture !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Certes, mais le Président de la République serait désavoué !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Notre histoire constitutionnelle a connu à peu près tous les systèmes, des systèmes purs et des systèmes mélangés, qui avaient ou non leur cohérence. Certains, d’ailleurs, n’ont pas survécu longtemps. En tout cas, je me permets de vous rappeler que la Constitution de la Ve République, malgré toutes les difficultés, a offert à notre pays une stabilité politique que nous n’avions jamais connue auparavant et qui nous a permis de traverser de graves crises.

S’il n’y a pas toujours eu de consensus sur les problèmes économiques et sociaux – c’est bien naturel –, il y en a eu généralement sur la place de la France dans le monde, sur la politique étrangère et sur la politique de défense, ce qui a tout de même été extrêmement précieux pour notre pays. Je souhaite que nous poursuivions dans cette voie.

Par conséquent, mon cher collègue, à mon grand regret, je ne peux donner un avis favorable sur votre proposition. Néanmoins, je pense que nous devons continuer à réfléchir à ces grands sujets qui touchent à nos institutions. Il serait dommage que l’alacrité d’esprit qui vous caractérise ne puisse pas se développer dans ce domaine comme dans beaucoup d’autres !

Sourires

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Le droit de dissolution fait partie des dispositions essentielles aux équilibres de la Ve République.

Monsieur Fauchon, vous proposez que l’on change et d’équilibres et de régime. Or nous souhaitons maintenir les deux.

Le droit de dissolution permet d’éviter les blocages des institutions. C’est ainsi lorsque la majorité de l’Assemblée nationale ne correspond pas à la majorité exprimée lors de l’élection du Président de la République, comme ce fut le cas en 1981.

La dissolution est aussi un moyen de sortir d’une période de crise, comme cela a été le cas en 1962 et en 1968.

Le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral réduisent, il est vrai, les risques de discordance entre la majorité de l’Assemblée nationale et la majorité exprimée lors de l’élection du Président de la République, mais ils ne les suppriment pas.

La dissolution n’est en aucun cas un instrument de dévalorisation du Parlement, bien au contraire !

Le Gouvernement est donc défavorable à l’amendement n° 383 rectifié, qui vise à abroger l’article 12 de la Constitution.

Quant à l’amendement n° 265 rectifié bis, il ne tend pas à supprimer le droit de dissolution, mais il en réduit tellement l’usage que cela reviendrait pratiquement au même. Le Gouvernement n’y est pas favorable non plus puisque la dissolution ne pourrait être utilisée que dans l’hypothèse d’une majorité divisée sur l’adoption d’un texte que le Président de la République jugerait essentiel. Ce n’est pas suffisant car cela ne peut pas couvrir toutes les hypothèses possibles de blocage, comme l’a rappelé M. le rapporteur.

Par ailleurs, monsieur Fauchon, vous souhaitez supprimer la possibilité pour l’Assemblée nationale de censurer le Gouvernement. Vous proposez donc purement et simplement un changement de régime, ce à quoi le Gouvernement n’est absolument pas favorable.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 383 rectifié est retiré.

La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote sur l’amendement n° 265 rectifié bis.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Je souhaite insister sur l’actualité de la proposition que fait Pierre Fauchon en présentant cet amendement, avant d’autres qu’il exposera par la suite et qui bâtissent un système présidentiel.

Il y a un an ou deux, lors de la discussion d’un texte difficile – ce qui nous arrive souvent – j’ai cherché une définition de la démocratie. Comme je n’en trouvais pas de simple, j’ai eu l’idée lumineuse d’appeler Mme de Romilly et de lui demander quelle était la première définition de la démocratie. Elle m’a répondu : c’est tout simple, la démocratie, telle qu’elle a été définie à Athènes, c’est le régime de la loi écrite, c’est-à-dire le régime qui dispose d’une règle du jeu grâce à laquelle chacun sait ce qu’il peut faire ou ne pas faire.

La question que j’ai envie de poser est la suivante : la loi écrite, telle que nous l’avons aujourd’hui, fixe-t-elle véritablement les règles du jeu et tient-elle compte du vrai fonctionnement de notre régime républicain ?

Sommes-nous bien sûrs lorsque nous essayons de modifier telle ou telle disposition – l’article 20, l’article 21 – d’être bien près de la réalité des choses ? La réalité des choses, en l’occurrence, n’est-ce pas d’abord et avant tout ce qu’avait dit le général de Gaulle le 31 janvier 1964 sur l’autorité particulière du Président de la République ?

On essaye de sauver les apparences en disant que nous sommes non pas dans un régime présidentiel, mais dans un régime présidentialiste. En fait, il est bien difficile de distinguer les deux régimes.

Dès lors que le pouvoir exécutif est tout entier confié au Président de la République, il doit y avoir des contrepoids et des équilibres. Tout système démocratique est un système de contrepoids et d’équilibres entre les divers pouvoirs. Ne serait-il pas aujourd’hui plus clair, plus simple de reconnaître véritablement le pouvoir du Président de la République et de construire à côté, pour l’équilibrer, un pouvoir parlementaire aussi fort ?

Aller vers un régime présidentiel ne nous éviterait-il pas de nous disputer sur des lois électorales ? Il faudrait, alors, que le Président de la République trouve sa majorité. Plus il aurait de possibilités de négocier pour trouver sa majorité, plus il y aurait un Parlement représentatif et plus il pourrait gouverner correctement.

Le régime présidentiel n’est-il pas le plus adapté lorsque l’on veut que le Président de la République soit élu au suffrage universel, lorsque l’on veut que le Président de la République gouverne et lorsque l’on veut que le Parlement ait une véritable représentativité et un véritable pouvoir ?

Sommes-nous prêts à franchir le pas ? Je crois qu’il y a bien longtemps que nos compatriotes l’ont fait. Si on leur demande qui gouverne, la réponse sera claire et simple.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Comme les Français ne sont pas tous aussi malins que vous, monsieur Charasse, il y a de fortes chances que beaucoup répondent que c’est le Président de la République qui gouverne, pour une raison simple : parce qu’ils l’ont élu. Il faudrait qu’on en tire toutes les conséquences.

L’idée même de régime présidentiel ne doit pas nous faire peur. Pierre Fauchon n’a pas eu peur. Il pose la question. On va probablement lui répondre que ce n’est pas le bon jour, pas le bon moment, encore que… et, en définitive, on ne le suivra pas.

Nous voyons bien les difficultés qu’il y a à trouver le bon équilibre. Cela fait déjà bientôt deux jours que nous le cherchons.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Nous nous sommes consacrés à beaucoup d’autres choses !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Peut-être, mais la recherche de l’équilibre est fondamentale, monsieur le rapporteur !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Pas seulement ! Nous travaillons sur les institutions !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

M. Michel Mercier. C’est aussi l’équilibre social qu’il faut trouver parce que les institutions, cela ne sert qu’une société, vous le savez bien.

M. le rapporteur acquiesce.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Pierre Fauchon a raison de poser la question et nous serions fondés à y réfléchir. Certains disent que cette solution n’est pas possible ; peut-être !…. Mais ce serait pourtant la condition nécessaire pour que nous ayons un vrai régime démocratique.

Applaudissements sur les travées de l ’ UC-UDF. – M. Gérard Longuet applaudit également.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Monsieur le président, madame la garde des sceaux, mes chers collègues, n’ayant cessé d’écouter avec beaucoup d’attention ce débat, j’ai le sentiment que la succession de dissertations brillantes à laquelle nous assistons a quelque chose d’un peu surréaliste. Finalement, tout se passe comme si nous participions à un colloque où l’on disserterait du régime idéal.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

J’aime beaucoup ce travail intellectuel, c’est très intéressant.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Monsieur Fauchon, vous avez tout à fait le droit et le devoir de réfléchir, et nous ne saurions trop vous en remercier.

Cela dit, mes chers collègues, de deux choses l’une.

Ou bien le Gouvernement nous propose une réforme de la Constitution afin d’instaurer un régime présidentiel. Cela aurait des avantages, notamment celui de la clarté, et ce serait un choix clair et assumé. On sait très bien ce qu’est un régime présidentiel : c’est un régime dans lequel le Parlement a plus de pouvoir que n’en a aujourd’hui le Parlement français. On le voit bien aux États-Unis, où le président doit négocier avec le Sénat, la chambre des représentants, pour faire passer le budget.

M. Michel Mercier fait un signe d’approbation.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Mais, dans ce cas-là, il n’y a plus de dissolution, plus de motion de censure et il y a cohabitation entre un exécutif fort et un Parlement qui a beaucoup de pouvoir. Il n’est pas possible de faire cohabiter deux morceaux d’exécutif, comme cela se passe chez nous, ce qui n’est pas toujours la meilleure solution pour notre pays.

Ce choix, qui eût été très clair pour une réforme et une modernisation de nos institutions, vous ne l’avez pas fait. Dès lors quelle est l’utilité de faire des discours, comme s’il y avait des buttes témoins d’une logique qui a été refusée, en disant : « on aurait pu, on pourrait peut-être… » ? Le conditionnel a beaucoup d’avantages, mais il a aussi l’inconvénient d’être le conditionnel ! Le conditionnel passé, quant à lui, cumule les désavantages du conditionnel et du passé…

Il était possible de proposer une réforme forte et, dans ce cas, il eût fallu qu’elle fût vraiment claire. En effet, nous proposer un régime présidentiel dans lequel la dissolution est maintenue, c’est quand même très ambigu. Dans un régime présidentiel, le président doit accepter la cohabitation, à laquelle il ne peut finalement pas échapper, avec un pouvoir législatif.

Il y avait une autre possibilité qui consistait à conserver le système existant, avec le Président de la République tel qu’il est dans notre Constitution, mais en rééquilibrant fortement les pouvoirs en faveur du Parlement. Or, depuis le début de ce débat, nous constatons que, malheureusement, la plupart des mesures qui sont proposées afin de rééquilibrer les pouvoirs en faveur du Parlement sont des faux-semblants, des mesures formelles qui ne permettront en aucun cas d’aboutir à ce nécessaire rééquilibrage.

Donc, vous n’avez pas voulu une réforme claire dans le sens du régime présidentiel, avec les avantages et les inconvénients qu’il implique. Vous n’avez pas non plus voulu, dans le cadre actuel, donner au Parlement la plénitude des pouvoirs qu’il doit avoir, ce qui est pourtant indispensable. Comme vous n’avez fait ni l’un ni l’autre, vous nous délivrez un certain nombre de considérations, qui sont très intéressantes, mais qui n’ont aucun effet concret.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Jean-René Lecerf, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-René Lecerf

Je souhaite tout d’abord dire à M. Fauchon que je suis d’accord avec lui sur bien des points de son argumentation.

Je suis en parfait accord avec lui sur le diagnostic, notamment lorsqu’il évoque, dans l’exposé des motifs de son amendement, le déséquilibre actuel des pouvoirs. Il souligne que ce déséquilibre est le fruit à la fois de l’élection du chef de l’État au suffrage universel direct, de la rationalisation du parlementarisme, de l’avènement du fait majoritaire, en rappelant que le fait majoritaire, malgré tout, est très lié au mode de scrutin et que ce fait majoritaire ne nous est peut-être pas acquis pour l’éternité, et que ce déséquilibre est également le fruit de l’inversion du calendrier électoral.

Cette inversion du calendrier électoral a, dans une certaine mesure, « satellisé » l’Assemblée nationale autour du Président de la République et a renforcé encore l’esprit d’indépendance du Sénat.

Exclamations sur plusieurs travées du groupe socialiste.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-René Lecerf

Je partage également l’opinion de Pierre Fauchon sur la pertinence et sur l’importance du rééquilibrage que ce projet de loi de révision constitutionnelle vise à mettre en place et sur le fait qu’il constitue une chance, sans doute unique pour longtemps, de rendre au Parlement toute sa place dans nos institutions.

J’admire, mais je ne suis pas le seul, l’imagination créatrice de notre collègue : il invente en fait une nouvelle forme de régime présidentiel par cet amendement qui prévoit qu’une demande de seconde délibération présentée par le Président de la République à l’Assemblée nationale pourrait, en cas d’échec, déboucher sur la dissolution et de nouvelles élections.

Réintroduire la dissolution dans le régime présidentiel, alors qu’il s’agit théoriquement d’un régime de séparation stricte des pouvoirs, permettrait effectivement de remédier à des situations de blocage entre exécutif et législatif qui sont, on le sait, le risque majeur du régime présidentiel. La France a d’ailleurs connu de tels blocages lorsqu’elle a pratiqué ce type de régime. Je ne rappellerai que pour mémoire le Directoire ou la Seconde République, qui ont débouché sur des blocages dont on n’est sorti que par les coups d’État du 18 Brumaire et du 2 décembre.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-René Lecerf

On pourrait aussi évoquer le régime de 1791, qui a mal fini pour le Président de la République de l’époque, si vous me permettez cette assimilation au sujet de Louis XVI !

Alors, sur quoi suis-je en désaccord, fort amicalement d’ailleurs, avec Pierre Fauchon ?

Je suis en désaccord sur le fait qu’il nous faille absolument choisir entre le régime parlementaire et le régime présidentiel, sur le fait que le régime parlementaire nous serait à tout jamais interdit en raison de l’élection au suffrage universel direct du chef de l’État, réforme sur laquelle on ne reviendra pas puisqu’elle fait partie des acquis sociaux de la République, si je peux m’exprimer ainsi.

La seule solution qui lui paraît efficace aujourd’hui serait l’évolution vers un régime présidentiel. Nous serions donc, avec cette réforme, en quelque sorte au milieu du gué, mais dans une évolution incontournable vers le régime présidentiel de type américain, que l’on baptise, pour se faire plaisir, « régime présidentiel à la française ». C’est sur ce point que ma conviction est un peu différente.

On doit pouvoir ne pas entrer dans les schémas préétablis et n’avoir ni régime parlementaire à la française ni régime présidentiel à la française. On peut imaginer un compromis entre les aspects positifs de l’un et de l’autre. Jusqu’à présent, et durant cinquante ans, ce compromis nous a permis de bénéficier d’une stabilité gouvernementale remarquable, même si c’est au prix d’un déséquilibre entre les pouvoirs.

On nous donne aujourd’hui l’opportunité avec cette réforme de renforcer le pouvoir législatif sans supprimer pour autant l’existence d’un gouvernement responsable.

Pour ma part, je parie pour un chef de l’État élu au suffrage universel direct, un gouvernement responsable devant l’Assemblée nationale - et parce qu’il est responsable et parce que le pouvoir suit la responsabilité, conservant une partie non négligeable du pouvoir - et un Parlement bicaméral tel qu’il existe aujourd’hui.

Le Gouvernement nous offre une opportunité de trouver un régime spécifique, sui generis, capable de nous donner à la fois la démocratie et l’efficacité. Je propose que nous répondions à ce pari de manière positive.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicolas Alfonsi

Permettez-moi de prolonger le colloque qu’évoquait notre collègue Jean-Pierre Sueur, pour vous livrer une réflexion personnelle.

S’il y a eu crise pendant trente ans et si la société française s’est trouvée déconnectée par rapport à la société politique pendant les quinze dernières années, cela est dû à la cohabitation, problème que Jean-Pierre Sueur a également évoqué.

Un régime bon est un régime qui fonctionne bien, et personne ne peut m’assurer que le dispositif actuel, avec l’inversion du calendrier, donnera, demain, une majorité. Par conséquent, nous pourrions nous retrouver dans des situations de crise.

Quand un Président de la République sera élu « au couteau », de façon extrêmement serrée et que la majorité parlementaire ne sera pas celle du Président de la République - c’est pour l’instant une hypothèse d’école mais cela pourrait se produire - la situation sera la suivante : ou il y aura crise ou il y aura cohabitation et, dans ce dernier cas, ce sera ingérable.

Il est certain que notre culture ne nous permet pas d’adopter le régime présidentiel à l’américaine. Les propos de Jean-René Lecerf tentent de concilier l’inconciliable, mais, pour l’instant, notre système ne permet pas un fonctionnement sain des pouvoirs publics. Il pourra y avoir, demain, des situations de crise.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Badinter

Il était délicieux de se retrouver dans une atmosphère de colloque scientifique et non plus au cœur d’un débat sur une révision de la Constitution.

Je ferai tout d’abord remarquer à Jean-René Lecerf qu’il donne à l’entreprise de révision actuelle une dimension qu’elle ne comporte pas réellement.

Ainsi que j’ai eu l’occasion de m’en expliquer assez longuement lors de l’ouverture de ce débat, nous sommes dans un régime singulier qui, à partir du parlementarisme rationalisé à la faveur des deux modifications les plus importantes, l’élection du Président de la République au suffrage universel - sur laquelle on ne reviendra pas, il faut bien se le dire -, le quinquennat et l’inversion du calendrier électoral, a abouti à ce que l’on ne peut désigner que par un seul nom : la monocratie.

Il n’y a aucun doute, après l’élection démocratique, indiscutable, du Président de la République, c’est fini. Pour cinq ans, nous avons une majorité qui s’appelle elle-même « majorité présidentielle » et qui, à ce titre, ne peut pas répondre – hélas, dirai-je ! - aux exigences d’une véritable séparation des pouvoirs. La majorité présidentielle, c’est la majorité que dirige le Président de la République, patron du principal parti de la majorité.

Nous sommes dans un régime original, qui a le mérite de répondre à une exigence d’exécutif fort. Il a de grands inconvénients : c’est le pouvoir d’un seul, avec tout ce que cela signifie.

Je dirai ensuite à Pierre Fauchon que l’exposé des motifs de son amendement, d’une certaine manière, est plus prometteur que le dispositif qu’il propose, qui n’est pas, il faut le reconnaître, de nature à révolutionner nos institutions.

Cher Pierre Fauchon, l’exercice du droit de dissolution, en cas de rejet d’un texte après une seconde délibération, aboutit encore à renforcer le pouvoir du Président de la République sur l’Assemblée nationale.

Vous me direz que c’est un enjeu, celui qui est inhérent à la dissolution telle qu’elle est pratiquée actuellement. Si, après la dissolution, le Président de la République se retrouve avec une majorité politique qui lui est opposée, il aura le choix entre démissionner ou cohabiter. Je ne suis pas sûr que ce soit exactement ce que nous devons envisager comme le meilleur des régimes possibles.

Mais, mon cher collègue, tout ce que vous avez exposé sur ce mouvement, à mon avis irrésistible, qui nous entraînera, à la suite de l’élection du Président de la République au suffrage universel – sur laquelle on ne reviendra pas –, vers un régime présidentiel, assorti de nos spécificités nationales, me semble très juste.

Il faut accompagner ce mouvement ! La révision actuelle ne le fait pas, mais nous reprendrons certainement la question dans l’avenir. Aujourd’hui, nous procédons plus à un aggiornamento qu’à autre chose.

Je conclurai en disant que nous sommes un peuple admirable, et je ne résiste pas au plaisir de vous raconter une petite anecdote à ce sujet.

Lorsqu’a été célébré le deux centième anniversaire de la Constitution des États-Unis, en 1987, le président de la Cour suprême avait invité tous les présidents des cours constitutionnelles des démocraties. Comme j’avais le privilège d’être alors le plus jeune, mes collègues m’ont chargé de répondre en leur nom à tous. J’étais très honoré et j’ai travaillé pendant huit jours. Je suis parti avec la tenue du doyen Vedel : il en fallait une, et sa tenue me paraissait plus belle que la mienne, une simple robe de professeur ; je lui avais donc demandé de me prêter le costume de doyen. J’ai ainsi assisté à la cérémonie dans toute ma splendeur !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Robert Badinter

Le discours du Chief Justice Rehnquist a été une exaltation inouïe de la Constitution américaine. À la longue, le tempérament national a fini par se réveiller en moi et j’ai répondu en rappelant la contribution de l’Europe dans le domaine de l’invention constitutionnelle. J’ai fini en ces termes : « C’est vrai, vous avez eu depuis deux siècles la même Constitution et vingt-six amendements. Mais, franchement, pendant la même période, la France a usé trois monarchies, deux empires et elle en est à la Ve République, sans compter les innombrables amendements. En fait, comme la cuisine, le constitutionnalisme est chez nous un art national ! »

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Monsieur Fauchon, l’amendement n° 265 rectifié bis est-il maintenu ?

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Fauchon

Je suis conscient du caractère saugrenu de ma démarche, mais il faut bien saisir les occasions qui se présentent !

Je suis, je l’avoue, quelque peu désespéré par notre vie politique et extrêmement inquiet du devenir de notre pays. Je ne trouve pas que la France évolue de manière satisfaisante, je le dis depuis des lustres ! Je pense que notre régime politique n’y est pas pour rien et que nous sommes enfermés dans des routines qui nous ankylosent et dont nous ne parvenons pas à nous extraire. C’est une des raisons pour lesquelles j’estime qu’une réanimation politique exigerait un choc profond : un changement de régime, tel que je le propose, serait une manière de provoquer ce choc.

Je dois admettre aussi, même si mon pessimisme n’a pas totalement pris fin, qu’il se trouve un peu tempéré depuis un an, dans la mesure où le nouveau chef de l’État, en bousculant nos habitudes, nos modes de pensée, en mettant en œuvre une politique de réforme, en nous incitant à nous interroger sur ce que nous faisons et en nous proposant, par-dessus le marché, cette révision constitutionnelle – ce qui est un assez beau geste de sa part – nous donne une nouvelle chance.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Fauchon

Comme mon ami Lecerf, je l’observe avec confiance, une confiance non dépourvue d’une certaine inquiétude. Mais enfin, il faut toujours choisir l’espérance ! Le cardinal de Retz disait que « l’on est plus souvent dupe de sa défiance que de sa confiance ». J’opte donc pour la confiance et j’espère que cette réforme permettra cette réanimation de notre vie politique et, plus spécialement, du Parlement, que nous souhaitons de tout cœur !

Dans cet esprit – mais c’est peut-être reculer pour mieux sauter ! – je retire mon amendement.

L’article 13 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une loi organique détermine les emplois ou fonctions, autres que ceux mentionnés au troisième alinéa, pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s’exerce après avis public de la réunion des deux commissions permanentes compétentes de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque la réunion des commissions permanentes compétentes a émis un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. La loi détermine les commissions permanentes compétentes selon les emplois ou fonctions concernés ainsi que les modalités selon lesquelles les avis sont rendus. »

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 384 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi, est ainsi libellé :

Au début de cet article, ajouter un paragraphe ainsi rédigé :

… - L’avant-dernier alinéa de l’article 13 de la Constitution est complété par les mots et trois phrases ainsi rédigées :

« après avis conformes des commissions permanentes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les règlements des assemblées parlementaires précisent les commissions permanentes qui ont compétence pour chacune des nominations mentionnées ci-dessus. Elles statuent à la majorité des trois cinquièmes, et si au moins l’une d’entre elles se prononce contre une nomination alors celle-ci ne peut avoir lieu. Leurs avis sont publics. »

La parole est à M. Gérard Delfau.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

Nous sommes parvenus à l’article 4, relatif au pouvoir de nomination du Président de la République aux postes de haute responsabilité.

L’amendement n° 384 rectifié a pour objet de donner clairement au Parlement la capacité d’influer sur ces nominations ou de les refuser. Pour cela, nous estimons qu’il n’est pas nécessaire de constituer une commission ad hoc et qu’il convient de confier aux commissions permanentes des deux assemblées le pouvoir de vérifier si la proposition de nomination correspond à l’intérêt général de la nation.

Par exemple, les commissions des lois de l’Assemblée nationale et du Sénat pourraient se prononcer, à la majorité des trois cinquièmes, sur la nomination des conseillers d’État. Si l’une des deux commissions émettait un avis défavorable, la nomination en question ne pourrait avoir lieu.

Nous ne sommes pas les seuls à proposer des amendements en ce sens. Leur adoption permettrait un renforcement significatif du pouvoir du Parlement, puisque c’est lui qui, après avoir examiné la proposition du Président de la République, pourrait soit la confirmer soit, au contraire, la refuser. Nous ne proposons pas d’instaurer le système américain, mais nous nous sommes inspirés de son esprit et nous souhaitons que nos collègues accordent toute leur attention à cette proposition. J’ajoute que l’avis rendu par chacune des commissions devrait évidemment être public.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Bien entendu, nous aurions le plus grand plaisir à donner notre avis sur la nomination des conseillers d’État, du grand chancelier de la Légion d’honneur, des ambassadeurs, des conseillers maîtres à la Cour des comptes, des préfets, des représentants de l’État dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, des officiers généraux, des recteurs d’académie et des directeurs d’administrations centrales… Mais, franchement, mes chers collègues, ce serait excessif !

Je suis favorable à un tel contrôle pour les autorités qui garantissent les droits fondamentaux ou les organismes qui régulent la vie économique, parce qu’il s’agit d’autorités indépendantes : il est donc normal que le Parlement émette un avis.

En revanche, il appartient à l’exécutif de nommer les représentants de l’État et les membres des grands corps : c’est ce qui se fait depuis toujours. La remise en cause de ce système serait une transformation considérable !

Certes, comme vous avez proposé, auparavant, l’instauration d’un régime présidentiel, votre amendement a sa logique. Mais, cher collègue, pouvez-vous imaginer que les commissions parlementaires émettent un avis sur la nomination des préfets, des officiers généraux, du chef d’état-major des armées, des procureurs généraux ? Croyez-vous vraiment que cela ferait progresser la République ? En réalité, il n’y aurait plus de séparation des pouvoirs ! Or, c’est un des principes fondamentaux de la démocratie et de la République.

Mon cher collègue, je souhaiterais donc vivement que vous retiriez cet amendement, sinon je me verrais dans l’obligation d’émettre un avis défavorable.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Le projet de loi renforce les garanties qui entourent l’exercice par le président de la République de son pouvoir de nomination aux postes les plus importants pour la vie de la nation. Le Parlement sera mieux associé, dans un souci de transparence et de démocratie irréprochable.

Deux catégories d’emplois sont visées.

La première l’est à raison de la garantie des droits et libertés. On peut penser au président du Conseil supérieur de l’audiovisuel, le CSA, ou à celui de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, la CNIL.

La seconde catégorie l’est au titre de la vie économique et sociale de la nation. Il s’agit, là encore, de la présidence de certaines autorités administratives indépendantes, comme le Conseil de la concurrence ou l’Autorité des marchés financiers. II s’agira aussi de certains établissements ou certaines entreprises publiques qui, par l’importance des services publics qu’ils gèrent, exercent une influence déterminante sur les équilibres économiques et sociaux de notre pays. On peut penser à la Caisse des dépôts, à la Régie autonome des transports parisiens, la RATP, ou encore à la Société nationale des chemins de fer français, la SNCF.

Vous proposez l’extension de cet encadrement aux nominations auxquelles il est procédé en conseil des ministres en application de l’article 13 de la Constitution. Le Gouvernement estime que cette extension n’est pas justifiée puisque la plupart de ces emplois sont la traduction du lien qui unit l’exécutif à l’administration. Je pense en particulier aux préfets, aux ambassadeurs, aux recteurs, aux directeurs d’administration centrale ou encore aux procureurs généraux.

En vertu de l’article 20 de la Constitution, qui dit : le Gouvernement « dispose de l’administration et de la force armée », le comité présidé par M. Edouard Balladur proposait que les emplois que vous visez restent en dehors de la nouvelle procédure. Ils sont le lien qui permet au Gouvernement de mobiliser l’administration pour mettre en œuvre la politique sur laquelle sa majorité a été élue. Ces autorités sont là pour faire corps avec le pouvoir exécutif ; elles ne peuvent dépendre que de lui.

Par ailleurs, vous exigez des commissions des assemblées un avis conforme à la majorité des trois cinquièmes, ce qui leur attribue un pouvoir de codécision en la matière.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Monsieur Delfau, l’amendement n° 384 rectifié est-il maintenu ?

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

Monsieur le président, j’avais conscience, en présentant cet amendement, qu’il s’écartait de la nature du régime institutionnel dans lequel nous vivons. Mais, comme je l’ai dit lors de la présentation de l’amendement n° 383 rectifié, je m’étais donné comme mission, au nom de mon groupe, de rappeler qu’un autre type de fonctionnement démocratique existait et que, peut-être, au fil des décennies, la France en emprunterait un certain nombre d’éléments.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

Cette réflexion étant faite, je retire l’amendement n° 384 rectifié.

La même argumentation risquant de m’être opposée, je retirerai également l’amendement n° 385 rectifié, qui relève de la même inspiration.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 384 rectifié est retiré.

Je suis saisi de huit amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 417, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le second alinéa de cet article :

« L’ensemble des emplois auxquels nomme le Président de la République est soumis à avis conforme d’une commission constituée des membres des deux assemblées du Parlement désignés à la proportionnelle des groupes parlementaires. Elle statue à la majorité des trois cinquièmes. »

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Mathon-Poinat

Le Président de la République tient de l’article 13 de la Constitution un pouvoir de nomination étendu qui participe d’ailleurs du caractère fondamentalement présidentiel de ce texte : « Il nomme aux emplois civils et militaires de l’État », et la plupart des très hauts fonctionnaires de l’État sont nommés lors du conseil des ministres qu’il préside.

La pratique institutionnelle a montré que les différents présidents qui se sont succédé, sans aucune exception, ont largement usé et abusé de ce pouvoir. Ils ont puisé dans le vivier de quelques milliers de managers publics et privés, souvent coupés des réalités vivantes du pays, formés selon les mêmes références idéologiques, sollicitant davantage leur allégeance que leur esprit de service public.

Or le clientélisme – pour ne pas dire le népotisme – gangrène trop souvent la vie publique, discrédite dangereusement les institutions et le personnel politique aux yeux de nos concitoyens.

Le projet de loi de modernisation des institutions reconnaît ces dérives et propose d’associer le Parlement à la procédure de nomination.

Les députés ont modifié le dispositif initial afin de confier le soin à la réunion des deux commissions permanentes compétentes de chaque assemblée de formuler l’avis sur ces nominations et de donner à une majorité représentant les trois cinquièmes des suffrages exprimés un pouvoir d’opposition dans le cas où la réunion de ces commissions aurait émis un avis négatif.

Cette procédure ne nous semble pas satisfaisante au regard de l’objectif affiché, qui est de renforcer les pouvoirs du Parlement. Elle ne saurait, en effet, garantir l’indépendance et la compétence des personnes auxquelles seraient attribués les postes concernés.

C’est pourquoi nous proposons, par cet amendement, d’adopter une autre procédure.

Nous considérons tout d’abord qu’il est nécessaire d’étendre le champ d’application de la nouvelle procédure à l’ensemble des emplois auxquels nomme le Président de la République, sans faire exception de ceux qui sont mentionnés au troisième alinéa de l’article 13. En effet, au-delà des connivences politiques et du fait que, aux termes de l’article 20 de la Constitution, le Gouvernement dispose de l’administration, l’intérêt général conduit toujours à privilégier la compétence et la qualité des personnalités. D’ailleurs, contrairement à ce qui ressort des travaux du comité Balladur, il ne nous semble pas que le fait d’associer le Parlement à la nomination à ces emplois méconnaîtrait l’article 20 de la Constitution.

Ensuite, alors que le projet prévoit deux commissions permanentes et renvoie à une loi simple la détermination des commissions compétentes selon les emplois ou fonctions concernées, nous proposons que les nominations soient soumises à l’avis conforme d’une seule commission constituée de membres des deux assemblées du Parlement désignés à la proportionnelle des groupes parlementaires. Cette composition assurerait une représentation de l’ensemble des tendances politiques présentes au sein des assemblées parlementaires.

Enfin, l’avis négatif voté à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, qui a pour effet d’interdire la nomination et d’obliger le Président à soumettre un autre candidat à l’examen du Parlement, constitue, selon nous, une contrainte excessive et empêche d’atteindre l’objectif recherché, c’est-à-dire le renforcement des droits du Parlement.

À ce titre, l’interprétation faite par M. le rapporteur des conditions qui doivent être réunies pour que le veto s’exerce semble encore diminuer les chances de réalisation d’une telle procédure. Ainsi, nous pouvons lire dans le rapport que « le principe d’un veto mérite d’être conservé et supposerait qu’il ait été exprimé par les trois cinquièmes des suffrages exprimés à la commission du Sénat et à celle de l’Assemblée nationale ». Est-ce à dire qu’il ne suffirait pas qu’une des deux commissions exprime son désaccord ? Nous pouvons le craindre.

Afin d’éviter de conférer un droit au Parlement dont l’exercice serait quasiment impossible, nous souhaitons que le Président ne puisse nommer une personnalité que si sa candidature recueille un avis positif de la commission statuant à la majorité des trois cinquièmes.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 385 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi, est ainsi libellé :

I. - Dans la première phrase du second alinéa de cet article, remplacer les mots :

avis public

par le mot :

accord

II. - Dans la deuxième phrase du même alinéa, remplacer les mots :

lorsque la réunion des commissions permanentes compétentes a émis un avis négatif

par les mots :

si les commissions permanentes compétentes ont rejeté celle-ci

III. - Après le mot :

concernés

supprimer la fin de la dernière phrase du même alinéa.

Cet amendement a été retiré précédemment.

L’amendement n° 80, présenté par MM. Gélard, Portelli et Lecerf, est ainsi libellé :

Après les mots :

après avis

rédiger comme suit la fin du second alinéa de cet article :

d’une commission composée de façon paritaire de membres des deux assemblées du Parlement. Elle détermine la composition de cette commission ainsi que les modalités selon lesquelles son avis est rendu. »

La parole est à M. Jean-René Lecerf.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-René Lecerf

Monsieur le président, je retire cet amendement dans la mesure où l’amendement n° 101 rectifié de la commission permet de répondre à nos préoccupations.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 80 est retiré.

L’amendement n° 425, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Après les mots :

avis public

rédiger comme suit la fin du second alinéa de cet article :

d’une commission, désignée en début de législature, constituée paritairement de membres des deux assemblées du Parlement, à la proportionnelle des groupes parlementaires. Cette commission statue à la majorité des trois cinquièmes. »

La parole est à M. Jean-Pierre Bel.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Bel

Cet article 4, qui s’inspire vaguement de procédures analogues existant aux États-Unis, est un nouvel exemple du consensus qui règne entre la majorité et l’opposition sur les principes, mais aussi du désaccord qui règne entre elles quant à la mise en œuvre de ces principes, surtout lorsque, comme nous pouvons le constater, la pratique tourne le dos aux intentions initiales.

Nous sommes d’accord avec M. Édouard Balladur pour constater que les Français veulent avoir la garantie que les nominations aux plus hautes responsabilités ne relèvent pas du fait du prince ou du « bal des courtisans », et qu’elles reposent bien sur la seule compétence des intéressés. On ne peut admettre que seuls certains emplois à discrétion du Gouvernement soient concernés par le dispositif.

Madame la garde des sceaux, certaines nominations récentes contredisent ainsi totalement les intentions que vous affichez. Nous serions pourtant prêts à soutenir vos bonnes intentions, à condition que vous les meniez jusqu’à leur terme.

Or, dans cet article, il n’y a ni veto sur le plan juridique ni effectivité du contrôle parlementaire sur le plan politique. Il faudrait une majorité négative des trois cinquièmes pour que l’avis de chacune des commissions soit négatif et empêche le Président de la République de procéder à la nomination.

Cela revient à faire croire que la minorité pourra convaincre la majorité de s’opposer à une candidature présentée par le chef de l’État. Mais que se passera-t-il si les deux commissions des assemblées ont des avis différents ?

Finalement, et c’est là le plus grave, avec l’amendement de la commission, le droit de veto d’une commission parlementaire ne sera opérationnel que dans un cas de figure seulement : lors d’une cohabitation, une commission du Sénat pourra s’opposer à la majorité des trois cinquièmes à une nomination du Président de la République. Dans l’état actuel du rapport de forces, c’est conférer un nouveau droit de veto à la majorité de droite du Sénat, qui est inamovible, contre un Président de la République de gauche.

Je tiens à souligner que le pouvoir de révocation du Président de la République n’est entouré d’aucune garantie ou procédure analogue.

Autant dire que, compte tenu des conditions qui sont ainsi posées, l’objectif ne pourra être atteint. Tout ce dispositif est un leurre et participe au marché de dupes que constitue cette révision.

Par l’amendement n° 425, nous préconisons que la commission de contrôle des nominations soit composée à la proportionnelle des groupes et qu’elle statue à la majorité des trois cinquièmes afin que nous puissions atteindre l’objectif recherché, qui est d’associer réellement l’opposition au choix des nominations.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 101 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Après les mots :

avis public

rédiger comme suit la fin du second alinéa de cet article :

d’une commission mixte paritaire issue des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée. Le Président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque cette commission a rendu un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. »

La parole est à M. le rapporteur.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Monsieur Bel, la plupart de vos objections portent sur la version initiale de l’amendement. Elles ne sont donc plus fondées après la rectification que nous y avons apportée. Désormais, avec la formule que nous proposons il n’y aura plus de veto du Sénat.

La commission a largement approuvé la nouvelle procédure introduite à l’article 13. Cette dernière contribue non seulement à renforcer les pouvoirs du Parlement, mais aussi à donner un gage de la qualité des personnalités désignées. Le choix de l’exécutif aura en effet été éclairé à la fois par une délibération nourrie de la diversité des expressions politiques et par l’expérience des parlementaires.

Par lui-même, le dispositif devrait conduire à écarter les candidatures de complaisance. Cela étant posé, le système proposé par l’Assemblée nationale, fondé sur la réunion des commissions permanentes de chaque assemblée, n’a pas complètement convaincu la commission des lois, notamment parce que le nombre de parlementaires par commission n’est pas du tout comparable entre les deux assemblées.

Dans un tel système, les sénateurs seraient-ils vraiment en mesure de peser sur le sens de l’avis rendu ? Si nous prenons l’exemple de la commission chargée des affaires culturelles, celle du Sénat comprend 54 membres, alors que celle de l’Assemblée nationale en compte 144 ! Si on voulait que le système soit équilibré, il fallait prévoir une représentation paritaire.

Il importe aussi de ne pas négliger les difficultés pratiques liées à la réunion conjointe, à intervalles réguliers, des commissions permanentes dans leur formation plénière pour donner un avis. Nous aurions pu envisager un système plus souple permettant aux commissions compétentes de chaque assemblée de donner des avis séparés, sur le modèle de l’expérience récente qui a permis aux commissions des lois du Sénat et de l’Assemblée nationale de se prononcer successivement sur la nomination du contrôleur général des lieux de privation de liberté. Mes chers collègues, il faut bien le reconnaître, c’était tout de même une bonne idée de prévoir dans la loi, en quelque sorte par anticipation de la révision constitutionnelle, que nous donnerions notre avis sur la nomination du responsable d’une autorité indépendante qui nous semble fondamentale pour l’avenir de la condition pénitentiaire.

Nous avons souhaité nous rapprocher davantage de la logique retenue par les députés en revenant au principe d’un organe commun, tout en répondant aux exigences de souplesse et en posant le principe d’une composition paritaire.

Le système proposé s’inspire très directement de celui des commissions mixtes paritaires : sera prévu un organe non permanent constitué pour rendre un avis sur une ou plusieurs nominations, issu des commissions permanentes compétentes dans le secteur pour lequel interviendra la nomination. Comme les amendements de l’opposition le prévoient d’ailleurs, la composition de cet organe serait paritaire, à l’instar du système prévu pour les commissions mixtes paritaires : les groupes politiques seraient représentés en fonction de leur importance numérique. Le nombre de membres de cette commission ne serait pas forcément limité à sept ; il devrait être beaucoup plus important, mais cette précision n’a pas à figurer dans la Constitution.

Le principe d’un droit de veto rendu à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés serait conservé, même si, je le sais, l’opposition aurait souhaité que nous allions plus loin. Il appartiendra au règlement de chaque assemblée de déterminer les conditions de mise en œuvre de ce dispositif. Il faudra aussi que les deux assemblées, comme nous l’avons prévu pour les commissions mixtes paritaires, définissent dans leurs règlements un même dispositif.

Notre proposition est donc le fruit de nombreux débats et réflexions et s’inspire des amendements qui ont été déposés par nos collègues sur cet article.

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d’État

C’est la démocratie !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

En effet, à part la question du caractère positif ou négatif de l’avis, sur laquelle nous ne suivons pas l’opposition, nous avons, sur l’essentiel, essayé de faire la synthèse de tous les amendements qui avaient été déposés par les uns et par les autres.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Le sous-amendement n° 346 rectifié, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Dans le dernier alinéa de l’amendement n° 101 rectifié, après le mot :

rendu

insérer les mots :

, après audition publique de la personne envisagée pour l’emploi ou la fonction,

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Debut de section - PermalienPhoto de Alima Boumediene-Thiery

La rédaction proposée par la commission me semble comporter un petit oubli concernant les auditions publiques. Notre sous-amendement a pour objet de lever l’ambigüité sur ce point.

Monsieur le rapporteur, pouvez-vous apaiser mes craintes et me confirmer que l’avis, qui est qualifié de « public » dans le texte sera précédé d’une audition publique ? En effet, selon moi, avis public et audition publique sont deux choses différentes ; or, dans le compte rendu des débats de l’Assemblée nationale, il semble que les deux choses soient confondues. Pourquoi ne pas avoir mentionné expressément l’audition dans l’article 4 du projet de loi ?

Nous savons quels effets peuvent produire sur un candidat le fait, l’idée même, d’être auditionné par une commission. Une audition n’est rien d’autre que l’expression la plus aboutie d’un débat démocratique. Cette transparence empêche d’ailleurs toute tentation de nomination de convenance et pousse le Président à ne présenter que des personnes qui offrent des garanties de sérieux et de compétences.

Mon sous-amendement vise à réintégrer, dans le dispositif qui est créé, l’audition publique avant que la commission ne rende son avis.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Le sous-amendement n° 147 rectifié, présenté par M. Cointat et Mme Kammermann, est ainsi libellé :

À la fin du dernier alinéa de l’amendement n° 101, supprimer les mots :

à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés

La parole est à M. Christian Cointat.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Ce sous-amendement avait été rédigé pour modifier la rédaction initialement proposée par l’amendement de la commission des lois, lorsque celui-ci prévoyait l’avis de la commission compétente de chaque assemblée. Réunir une majorité des trois cinquièmes dans les deux assemblées paraissait alors extrêmement difficile.

Ce sous-amendement perd de son intérêt depuis que la commission des lois a substantiellement modifié le dispositif en prévoyant dorénavant une commission paritaire.

J’avais déposé cet amendement parce qu’il me semblait qu’un Président de la République aurait du mal à justifier, auprès de l’opinion publique qui suivrait de près ces questions, la nomination d’une personne qui aurait reçu un avis négatif de la commission chargée de l’auditionner, même si la majorité des trois cinquièmes n’avait pas été atteinte. C’est la raison pour laquelle il me semblait préférable de s’en tenir à une solution qui paraît logique : si une commission rejette une nomination, cela signifie qu’il n’y a pas de consensus sur la personne et qu’il est donc préférable de ne pas la nommer.

Au demeurant, je m’interroge : est-il réellement indispensable de faire figurer ce point dans la Constitution ? La pratique s’instaurera vraisemblablement dans ce sens. Je m’en remets donc à la sagesse de notre assemblée et, si M. le rapporteur me le demande, je retirerai mon texte.

Le sous-amendement n° 344, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Dans le dernier alinéa de l’amendement n° 101, supprimer les mots :

des trois cinquièmes

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Debut de section - PermalienPhoto de Alima Boumediene-Thiery

Ce sous-amendement porte également sur la question de la majorité des trois cinquièmes.

Comme cela a été souligné, la mise en place d’un contrôle parlementaire sur les nominations doit permettre une véritable prise en compte de l’opposition. C’est d’ailleurs l’un des objectifs du présent projet de révision constitutionnelle.

Or, exiger que la commission compétente émette un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés pour pouvoir refuser une nomination souhaitée par le Président de la République revient à museler l’opposition. Dans les faits, celle-ci n’aura aucun pouvoir pour peser sur les nominations. En réalité, le droit de veto ainsi créé est inapplicable.

L’idéal aurait été d’imposer le principe d’un vote positif à la majorité des trois cinquièmes. À défaut, il aurait au moins fallu fixer un vote négatif à la majorité, voire à la minorité de blocage des deux cinquièmes, des suffrages exprimés. C’est d’ailleurs ce que j’ai proposé dans un autre amendement.

En l’état, une telle disposition ne servira à rien. En réalité, le contrôle exercé sera une chimère, car il sera tout simplement impossible d’obtenir une majorité des trois cinquièmes pour s’opposer à une nomination.

De deux choses l’une : soit on introduit des dispositions cosmétiques, soit on prend réellement en compte les droits de l’opposition.

C’est la raison pour laquelle je souhaite la suppression des mots : « des trois cinquièmes », au profit d’un système de veto à la majorité simple.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 172, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans la première phrase du second alinéa de cet article, après les mots :

avis public

insérer le mot :

impératif

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Mathon-Poinat

La nomination aux emplois publics constitue une prérogative essentielle du pouvoir exécutif.

En organisant la possibilité d’associer le Parlement à cette nomination, et en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation, le projet de loi vise un nombre étendu de cas. Je pense notamment à la présidence des autorités administratives indépendantes, ainsi qu’à la direction des entreprises ou des grands établissements publics, même s’il en reste de moins en moins…

Au regard de l’importance des fonctions exercées, il est essentiel de garantir la qualité des personnalités qui dirigeront de telles instances, ainsi que la transparence de la procédure conduisant à leur nomination.

La réforme qui nous est aujourd’hui proposée pourrait paraître intéressante, en tout cas pour ceux qui veulent bien se contenter de déclarations de principe. Ce fut d’ailleurs le cas d’un certain nombre de députés appartenant à la majorité de l’Assemblée nationale.

En l’occurrence, la lecture de l’article 4 du présent projet de révision constitutionnelle nous confirme que Nicolas Sarkozy a une conception quelque peu particulière de la notion de « partage ». Selon lui, « partager », c’est seulement recueillir un avis, à condition, bien entendu, de ne pas être obligé d’en tenir compte pour décider.

En réalité, en prévoyant une simple consultation des deux commissions permanentes compétentes de chaque assemblée, mais sans conférer la moindre force contraignante à l’avis émis, le texte crée un droit sans véritable portée.

C’est la raison pour laquelle, selon nous, il est nécessaire que l’avis émis par les commissions compétentes ait un caractère impératif.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 174, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la deuxième phrase du second alinéa de cet article :

Le Président de la République procède à une nomination lorsque la réunion des deux commissions permanentes compétentes l’a approuvée à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Mathon-Poinat

Dans la version actuelle du projet de révision constitutionnelle, l’avis émis par les deux commissions permanentes compétentes ne s’impose pas au Président de la République.

Ce constat suffit déjà à démontrer que l’objectif affiché, c’est-à-dire le renforcement des prérogatives du Parlement, est en réalité un leurre.

La suite du dispositif, qui prévoit un droit d’opposition aux propositions du Président de la République, appelle d’ailleurs les mêmes critiques.

Le texte prévoit un véritable pouvoir d’opposition, mais il verrouille tout aussi vite le système, en exigeant l’obtention d’une majorité trop contraignante.

En réalité, le droit de veto ne sera jamais exercé. D’ailleurs, comment pourrait-on obtenir un avis négatif à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, alors que le fait majoritaire se retrouvera dans la composition des commissions ?

Ainsi, exiger une majorité des trois cinquièmes pour pouvoir refuser une désignation proposée par le Président de la République, et ce même si les suffrages exprimés sont pris en compte, revient à exclure l’opposition des choix de nomination pour ces institutions, dont les membres doivent pourtant être irréprochables.

Par conséquent, afin d’attribuer au Parlement un véritable pouvoir de contrôle sur les nominations concernées, nous souhaitons que ces désignations soient approuvées à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés des commissions permanentes compétentes.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 7 rectifié bis, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et A. Boyer, est ainsi libellé :

À la fin de la deuxième phrase du second alinéa de cet article, remplacer les mots :

des suffrages exprimés

par les mots :

de ses membres

La parole est à M. Michel Charasse.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Monsieur le président, je souhaite transformer cet amendement en sous-amendement à l’amendement n° 101 rectifié de M. Hyest.

Il s’agirait, à la fin du texte de l’amendement de la commission des lois, de remplacer « des suffrages exprimés » par la mention « de ses membres », ce qui n’est pas la même chose.

Comme vous le savez, mes chers collègues, dans les commissions parlementaires, il n’y pas de quorum. À ma connaissance, aucun quorum n’a jamais été institué dans les commissions parlementaires permanentes.

Il suffirait, par exemple, qu’il y ait cinq présents, deux pour et trois contre pour que les trois cinquièmes soient atteints, puisqu’il s’agit des suffrages exprimés.

Dès lors, je propose, s’agissant de nominations importantes à des postes importants, que la décision émane d’un minimum de présents.

C’est pourquoi je suggère de remplacer les trois cinquièmes des « suffrages exprimés » par ceux des « membres » de la commission. ()

Excusez-moi, mais quand on a des raisons sérieuses de s’opposer à une nomination envisagée par le Président de la République, on se dérange ! Si c’est pour laisser l’avis de nomination à cinq membres de la commission, avec trois contre et deux pour, je trouve que cela n’a pas de signification et je pose le problème.

Bien entendu, les règlements des assemblées peuvent y pourvoir. Il suffirait que la règle du quorum soit introduite, pour les commissions permanentes, dans les règlements des deux chambres, pour que le problème soit réglé. Je pose donc la question.

Il restera un problème à régler – mais il peut l’être par la voie des règlements des assemblées – c’est la question de savoir si, dans cette commission unique proposée par la commission, le vote aura lieu à bulletin secret ou non. Comme il s’agit de nominations et donc de questions qui traitent du cas de personnes nommément désignées, il me paraîtrait tout à fait normal que le scrutin ait lieu à bulletin secret et non pas à main levée comme c’est toujours le cas dans les assemblées.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Je suis donc saisi d’un sous-amendement n° 7 rectifié ter, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et MM. Fortassin, Laffitte, Marsin et A. Boyer, et ainsi libellé :

À la fin du dernier alinéa de l’amendement n° 101 rectifié, remplacer les mots :

des suffrages exprimés

par les mots :

de ses membres

Quel est l’avis de la commission ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

L’amendement n° 417 vise à soumettre l’ensemble des emplois auxquels le Président de la République nomme à l’avis conforme d’une commission constituée des membres des deux assemblées du Parlement. Cela concernerait donc tous les emplois civils et militaires de l’État.

Tout à l’heure, l’auteur d’un autre amendement proposait un dispositif similaire, mais limité aux seuls préfets.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Mais, si l’amendement n° 417 était adopté, c’est l’ensemble des membres du corps préfectoral qui seraient concernés !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

En outre, alors que l’on suggérait tout à l’heure de soumettre la nomination des généraux à une telle exigence, ce seraient désormais tous les officiers qui seraient concernés.

C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

Vous pourriez au moins être favorable à la deuxième partie de notre amendement !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Mais, ma chère collègue, votre amendement est un tout. Si vous vouliez n’en retenir que la deuxième partie, vous auriez pu déposer un sous-amendement à l’amendement que j’ai présenté, au nom de la commission.

J’en viens à l’amendement n° 425, présenté par M. Jean-Pierre Bel.

Mon cher collègue, la commission des lois approuve les principes de parité entre les deux chambres et de composition à la proportionnelle des groupes parlementaires, principes que j’ai d’ailleurs repris dans l’amendement n° 110 rectifié. En revanche, elle est défavorable à la création d’une commission permanente qui serait spécialisée dans les nominations et aux modalités d’adoption des avis telles que vous les proposez.

C’est la raison pour laquelle la commission sollicite le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Le sous-amendement n° 346 rectifié vise à préciser que la commission compétente doit auditionner la personne dont la nomination est proposée avant d’émettre un avis. Si cette pratique nous semble positive, une telle disposition n’a pas à figurer dans la Constitution. Par ailleurs, il n’est pas souhaitable d’envisager une publicité systématique.

C’est pourquoi la commission émet un avis défavorable sur ce sous-amendement.

Le sous-amendement n° 147 rectifié vise à faire en sorte que les commissions compétentes puissent émettre un avis négatif à la majorité simple et non plus à la majorité des trois cinquièmes.

Pour des raisons que j’ai déjà eu l’occasion de formuler, il me paraît souhaitable de maintenir l’exigence de la majorité des trois cinquièmes. Par conséquent, si notre collègue Christian Cointat acceptait de retirer son sous-amendement, je lui en serais extrêmement reconnaissant.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Monsieur Cointat, le sous-amendement n° 147 rectifié est-il maintenu ?

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

M. Christian Cointat. Non, je le retire, monsieur le président. Comme M. le rapporteur m’en demande le retrait si gentiment, je ne peux naturellement pas lui résister.

Sourires.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Le sous-amendement n° 147 rectifié est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Le sous-amendement n° 344, présenté par Mme Alima Boumediene-Thiery, a le même objet que le sous-amendement qui vient d’être retiré. Par conséquent, la commission en demande également le retrait. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

L’amendement n° 7 rectifié bis est devenu le sous-amendement n° 7 rectifié ter. Il faut être vigilant avec les amendements de M. Michel Charasse, car ils se transforment comme cela en sous-amendements.

Sourires.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

M. Michel Charasse. C’est normal, puisque l’on amendera désormais non plus le projet de loi initial, mais le texte issu des travaux de la commission !

Nouveaux sourires.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Nous n’en sommes pas encore là, mon cher collègue. Vous anticipez un peu sur la réforme institutionnelle.

Quoi qu’il en soit, la commission demande le retrait de ce sous-amendement.

En effet, le système proposé par la commission sur le modèle d’une commission mixte paritaire devrait répondre aux préoccupations de M. Charasse sur la nécessité que l’avis soit vraiment représentatif du sentiment des parlementaires. Comme pour les commissions mixtes paritaires, on pourrait imaginer un système de suppléance, qu’il appartiendra aux règlements des assemblées de définir.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Ce n’est pas un problème de suppléance ; c’est un problème de quorum !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

C’est vrai, mais cela ne relève pas de la Constitution,

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

La question est : « Peut-on introduire ce dispositif dans les règlements des assemblées ? ».

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Si la réponse est oui, alors, je retire mon amendement. Si c’est non, je le maintiens.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Mon cher collègue, je vous confirme qu’on peut mettre cette précision dans les règlements des assemblées parlementaires.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Dans ces conditions, je retire le sous-amendement n° 7 rectifié ter.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Le sous-amendement n° 7 rectifié ter est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

, rapporteur. L’amendement n° 172 vise à préciser que l’avis public est « impératif ». Dans ce cas, il s’agirait non plus d’un avis, mais bien d’une décision.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Tout à fait !

En tout état de cause, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.

Le dispositif que l’amendement n° 174 vise à instituer est contraire à la position de la commission des lois.

En effet, la nécessité d’une majorité des trois cinquièmes pour approuver une nomination pourrait avoir deux effets négatifs : soit rendre très difficiles les nominations au risque de bloquer durablement de nombreuses institutions, soit donner lieu à des accords entre groupes qui pourraient conduire, en pratique, à une forte politisation des nominations. Ce n’est certainement pas cela que nous attendons de ce texte.

Par conséquent, la commission demande le retrait de cet amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Et quelle est votre position sur la publicité des auditions ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Je me suis déjà exprimé sur le sujet, mon cher collègue.

La commission n’est pas favorable au principe d’une publicité automatique et systématique des auditions.

À cet égard, je voudrais vous faire part de mon sentiment personnel. Ayant participé à des commissions d’enquête dans lesquelles toutes les auditions étaient publiques, je sais que cela ne favorise pas obligatoirement la sérénité des débats. Si nous adoptions aujourd’hui un tel dispositif, les journalistes scruteraient tout, et cela compliquerait les nominations. Ce serait horrible.

Croyez-moi, la publicité des auditions n’est pas toujours souhaitable.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Mais non ! J’ai participé à beaucoup de commissions d’enquête. Lorsque les auditions ne sont pas publiques et lorsque la confidentialité des débats est respectée par tous, le système se révèle très efficace. Nous pouvons obtenir des informations qu’il ne serait pas possible de recueillir autrement.

Mais, lorsque les auditions sont publiques, cela devient…

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Le Gouvernement s’est montré favorable aux amendements de l’Assemblée nationale qui prévoyaient un avis public émis par la réunion des deux commissions compétentes de chaque assemblée et un droit de veto en cas de vote négatif à la majorité des trois cinquièmes.

Mesdames, messieurs les sénateurs, plusieurs d’entre vous souhaitent aller plus loin.

Ainsi, des amendements visent à instituer soit un avis conforme, soit un avis impératif, soit un accord de la commission appelée à rendre un avis, ce qui revient d’ailleurs au même. C’est notamment le cas de l’amendement n° 172.

Certains exigent même un vote favorable à la majorité des trois cinquièmes. Je pense notamment aux amendements nos 417, 174 et 425.

Le Gouvernement n’y est pas favorable. Cette exigence nous paraît excessive puisqu’elle changerait radicalement la nature du pouvoir confié au Président de la République. Elle donnerait un pouvoir de codécision au Parlement, ce que nous ne désirons pas. Nous souhaitons simplement encadrer le pouvoir de nomination, en instaurant un processus qui garantisse la transparence des choix. Nous ne voulons aboutir ni à un partage de responsabilité ni à un transfert de pouvoir au Parlement.

Il s’agit pour le Parlement de donner un avis sur le candidat qui est présenté par le Président de la République. La seule solution qui paraisse raisonnable, c’est celle d’un veto acquis à la majorité des trois cinquièmes, comme cela a été proposé à l’Assemblée nationale. C’est pourquoi le Gouvernement est également défavorable aux sous-amendements n° 147 rectifié et 344.

Monsieur Charasse, vous proposiez que la majorité soit calculée non pas par rapport au nombre de suffrages exprimés mais par rapport au nombre de membres de la commission. Mais vous avez retiré ce sous-amendement compte tenu des observations du rapporteur.

D’autres amendements concernent la composition de la commission compétente pour rendre un avis. Le groupe socialiste, par son amendement n° 425, propose que les nominations fassent l’objet d’un avis d’une commission composée paritairement des membres des deux assemblées. Monsieur Hyest, vous faites la même proposition, au nom de la commission des lois, en précisant que cette commission est issue des commissions permanentes compétentes de chaque assemblée ; c’est l’objet de l’amendement n° 101 rectifié.

Le Gouvernement a considéré qu’il était intéressant que les commissions permanentes compétentes se prononcent et qu’il n’était pas nécessaire de créer une commission .

Je comprends que la solution issue de l’Assemblée nationale ne vous satisfasse pas totalement. La réunion des commissions de chacune des deux assemblées peut aboutir à additionner des formations finalement assez dissemblables. Toutefois, il me paraît possible de trouver un compromis entre l’Assemblée nationale et le Sénat sur ce point, et nous devons continuer à y travailler. À ce stade de nos débats, je suis donc réservée sur l’amendement tel qu’il est rédigé, non pas sur le fond, mais simplement parce que je crois que nous parviendrons à trouver une solution satisfaisante en deuxième lecture.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Il ne faut pas qu’une assemblée écrase l’autre en raison de son effectif !

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

En ce qui concerne la procédure d’audition publique que propose d’instaurer Mme Boumediene-Thiery par le sous-amendement n°346 rectifié, nous considérons que de telles modalités n’ont pas leur place dans la Constitution.

Nous ne nous étions pas montrés défavorables à une telle disposition à l’Assemblée nationale, mais l’article 4, tel qu’il est rédigé, renvoie à la loi le soin de déterminer les modalités selon lesquelles les avis sont rendus. Il conviendra sans doute à ce moment-là d’examiner les modalités en fonction des types de poste.

Le groupe CRC souhaite que cette nouvelle procédure vise l’ensemble des emplois auxquels le Président de la République nomme. J’ai indiqué, à propos de l’amendement n° 384 rectifié, qu’il n’était pas souhaitable de soumettre à cette procédure les nominations qui traduisent le lien entre le Gouvernement et l’administration.

Il n’est pas non plus souhaitable d’englober toutes les autres nominations, parce que certaines ne sont pas du niveau de la commission parlementaire. Si l’on souhaite que cette commission puisse procéder à des auditions, il vaut mieux qu’elle puisse se concentrer sur les nominations les plus importantes pour la protection des libertés et la vie économique de la nation.

Finalement, le Gouvernement est défavorable à la totalité des amendements et sous-amendements, en émettant des réserves sur celui de la commission.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Sueur

Madame le garde des sceaux, à la faveur des arguments qui sont exposés, ne pourriez-vous pas, de temps en temps, souscrire à telle ou telle proposition de l’opposition ? Serait-il possible que vous nous surpreniez par des réponses qui ne soient pas trop stéréotypées, et que surgisse de l’inattendu ?

Par exemple, j’aurais aimé que vous puissiez souscrire aux amendements défendus par nos collègues du groupe CRC ou à ceux du groupe socialiste. M. Bel, particulièrement, a exposé la situation. De quoi s’agit-il ?

Les nominations au Conseil constitutionnel, au CSA ou au CSM sont opérées par le Président de la République et par diverses autorités, et il peut leur être reproché de nommer des amis politiques. L’avis du Parlement ou des commissions parlementaires a pour objet de mettre fin à ce soupçon, afin que ces personnalités, nommées pour leur grande qualité, leur impartialité, leur hauteur de vue – « leur compétence », me souffle Robert Badinter – suscitent l’assentiment.

C’est pourquoi, madame le garde des sceaux, nous proposons une procédure positive plutôt qu’une procédure négative. Il est en effet fort peu probable que la majorité cherche à rallier l’opposition pour rassembler trois cinquièmes des voix contre la nomination proposée par le Président de la République issu de cette majorité !

Nous demandons simplement qu’un avis positif soit rendu. Nous pensons que cet avis aura une force morale que la personne qui nommera prendra en compte. À partir du moment où une majorité des trois cinquièmes est sollicitée, il faut forcément que l’opposition et la majorité trouvent un accord sur un certain nombre de personnes, ce qui conférera forcément une grande crédibilité à ces nominations.

Monsieur Charasse, ou bien on n’évoque pas les nominations, ou bien on veut changer les choses. Dans ce dernier cas, l’avis doit procéder d’une majorité qui ne soit pas partisane et qui, par conséquent, aille au-delà de la majorité en place. C’est pourquoi il est indispensable d’opter pour une procédure positive.

Si vous vouliez bien prendre en considération ces arguments, madame le garde des sceaux, ce serait un pas dans le sens de la démocratie !

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Monsieur le sénateur, vous nous reprochez de ne pas prêter suffisamment attention aux amendements de l’opposition et de ne pas y répondre favorablement. En fait, nous y répondons de manière circonstanciée et la plupart d’entre eux renvoient à la loi organique ; nous n’y sommes pas défavorables sur le fond.

Je rappelle en outre qu’à l’Assemblée nationale de nombreux amendements de l’opposition ont été acceptés par le Gouvernement et votés.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

S’agissant des modes de nomination, nous souhaitons certes renforcer les pouvoirs du Parlement et encadrer le pouvoir de nomination du Président de la République, mais le pouvoir de nomination aujourd’hui dévolu au chef de l’État ne doit pas être transféré au Parlement.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

L’actuel Président de la République veut une démocratie irréprochable, notamment s’agissant des nominations. Il s’est engagé à ce que les nominations ne soient plus « le fait du prince » et s’effectuent dans la plus grande transparence.

Sur l’initiative du Sénat, accueillie favorablement par le Gouvernement, vous avez vous-mêmes pu expérimenter ce nouveau mode de nomination avec M. Delarue.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Il a en effet été auditionné par votre commission des lois, qui a décidé, à l’unanimité, de donner un avis favorable à sa nomination.

Par conséquent, le Président est allé assez loin dans l’engagement qu’il avait pris pendant la campagne électorale d’encadrer son pouvoir de nomination.

Vous évoquiez la suspicion : je ne crois pas que quiconque ait contesté la désignation de M. Robert Badinter au Conseil constitutionnel par François Mitterrand.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Le Président Sarkozy souhaite aller plus loin, mais il ne s’agit pas d’un transfert de pouvoir, il s’agit simplement d’encadrer un pouvoir de nomination.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Je voudrais poursuivre brièvement ce dialogue dont je me réjouis.

Je reconnais, monsieur le président de la commission des lois, que la rectification apportée à l’amendement n° 101 rapproche votre proposition de la nôtre. Les critiques formulées par Jean-Pierre Bel sur la première version étaient fondées. Nous avions proposé que cette commission mixte soit désignée en début de législature, vous en faites une commission issue, pour chaque circonstance, des commissions permanentes compétentes : ce n’est pas sur ce point que nos avis divergent, et je vous en donne acte. Ce qui nous sépare, c’est le veto négatif aux trois cinquièmes, auquel vous adhérez, alors que nous souhaitons une approbation positive.

Madame le garde des sceaux, je ne vous demande pas de changer de position, je vous prie de ne pas travestir la nôtre. Vous avez parlé de codécision, de transfert de pouvoir de nomination : nous n’avons jamais demandé cela !

Jean-Pierre Bel a rappelé, en citant M. Balladur, que nos concitoyens veulent être sûrs que les nominations sont faites en fonction des compétences et ne sont pas « le fait du prince ».

Nous demandons que soit donné un avis simple, et non pas conforme, à la majorité positive des trois cinquièmes. Cet avis aura d’autant plus de force que l’approbation aura dépassé le champ de la majorité.

Il se pourrait qu’un Président de la République passe outre un avis sur des nominations. C’est déjà arrivé. En tout cas, il reviendra au Président, une fois que la commission parlementaire se sera exprimée, de décider. De toute façon, il aura déjà exercé sa responsabilité dans le choix de la personne sur laquelle il sollicitera un avis.

La nomination de M. Delarue a été approuvée à l’unanimité sur le fondement de sa personnalité et de ses compétences ; nous n’aurions rencontré aucune difficulté pour réunir la majorité des trois cinquièmes.

La force d’une telle procédure est d’offrir une reconnaissance extraordinaire à la personne nommée.

Je le répète, nous ne demandons ni le transfert des pouvoirs de nomination du Président de la République ni la codécision. Nous voulons simplement que ce ne soit pas seulement 40 % de la commission, c’est-à-dire moins que la majorité, qui puisse finalement décider.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Alima Boumediene-Thiery

Alors que l’on n’arrête pas de parler de transparence – vous avez prononcé ce mot à plusieurs reprises, madame la ministre –, je ne comprends pas que l’on se montre réticent à l’idée d’organiser une audition publique. Non seulement cette disposition me semble indispensable pour nous aider à nous forger un avis, mais elle coïncide également, je le répète, avec la démarche de transparence.

On nous dit que ce principe sera inscrit dans la loi. Pourquoi pas, mais j’aurais préféré qu’il figure dans la Constitution, quitte à déroger à cette règle en cas de situation exceptionnelle.

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Une audition est prévue !

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Il y a eu tout à l’heure un mini-débat soulevé par Mme Boumediene-Thiery sur la question de l’avis public.

Avis public, ça ne veut pas dire avis en audition publique. Ce n’est pas incompatible, mais ce sont deux choses différentes.

Je voudrais dire qu’il faudra que le règlement précise si c’est un avis public motivé ou non, c’est-à-dire si la commission adoptera ou non une délibération dans laquelle elle donnera son avis. La nuance est importante dans la mesure où nous avons actuellement une procédure d’avis qui est à peu près analogue.

Ceux qui étaient au gouvernement à l’époque s’en souviennent, Pierre Mauroy a fait voter une loi en 1984 instituant un « tour extérieur » dans les inspections générales et complétant le tour extérieur dans les grands corps, Cour des comptes et Conseil d’État. Cette loi a été remise en cause par M. Balladur au moment de la première cohabitation. Une loi de 1986 est donc revenue sur ce système. Il a été institué à ce moment-là une procédure d’avis du bureau de la Cour des comptes, du bureau du Conseil d’État ou de ce qui en tient lieu prévoyant de rendre public le « sens de l’avis » et non pas le contenu de l’avis détaillé.

Il y aura donc sans doute une précision à apporter. De ce point de vue, il faudra que les choses soient claires.

Je me souviens qu’à l’époque du Président Mitterrand il y a eu un avis négatif à propos d’une nomination au Conseil d’État. Le Président de la République a alors estimé que c’était un avis politique et insolent et il est passé outre. Pour le reste, il n’y a jamais eu à ma connaissance pendant quatorze ans de protestation particulière, sauf une fois. Je la signale à titre anecdotique, sans m’étendre dessus, tout le monde comprendra ce que je veux dire.

Lorsque les membres du Conseil supérieur de la magistrature étaient nommés par le Président de la République, à partir de listes présentées par le bureau de la Cour de cassation ou par la Cour de cassation elle-même parmi les magistrats de la Cour de cassation, des cours d’appel et des tribunaux de grande instance, la Cour de cassation présentait trois noms pour chaque catégorie. Dans l’une des catégories, en numéro trois, était présenté un monsieur qui s’appelait Didier. Le Président Mitterrand m’a demandé de vérifier s’il était parent avec le seul magistrat, qui s’appelait Paul Didier, qui avait refusé de prêter serment au maréchal Pétain. C’était son fils. Le Président Mitterrand, bien que M. Didier soit présenté en numéro trois, l’a nommé. C’est la seule fois où il a reçu des protestations venant de certains groupes du corps judiciaire !

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

Au-delà des différentes appréciations sur le périmètre des nominations, je reconnais que notre amendement n° 417 n’était pas approprié.

Cela dit, pourquoi ne pourrait-on retenir un avis positif ? Il serait quand même bon que l’article 4 soit modifié en ce sens.

Avec le dispositif actuel, on accorde au Parlement un droit qui s’avère en fait être un non-droit. Les choses pourraient en aller autrement, ce qui ne retirerait rien aux pouvoirs du Président du République en matière de nominations.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Fourcade

Il y a une différence très importante entre l’avis donné au Président de la République sur la nomination d’un haut fonctionnaire et l’avis négatif, qui, selon la commission, empêcherait le Président de la République de le nommer.

Par ailleurs, je constate que, depuis hier, le Sénat semble s’ingénier à modifier toutes les dispositions venant de l’Assemblée nationale. Or celle-ci a adopté le principe de l’avis négatif.

Pour ma part, je trouve beaucoup plus représentatif des droits du Parlement d’émettre un avis négatif qui empêcherait le Président de la République de nommer un candidat qui ne plaît pas aux membres des commissions que d’obliger les commissions permanentes à examiner la totalité des nominations et de donner un avis positif à la majorité des trois cinquièmes. Cette dernière proposition créerait en outre un nouveau désaccord avec l’Assemblée nationale. Or il faudra bien parvenir à l’adoption d’un texte commun. C’est la raison pour laquelle je soutiens l’amendement présenté par la commission des lois.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Le principe de la majorité des trois cinquièmes existe dans certains pays. Cela s’appelle la partitocratie : si les partis ne négocient pas, ils ne peuvent aboutir à rien.

Or il est évident que, si la commission émet un avis négatif, même à la majorité simple, la candidature sera plombée. Il faut donc parvenir à un consensus souple afin de nommer des personnes non pas en fonction de leur appartenance politique, mais en tenant compte de leurs qualités et surtout de leur personnalité, ce qui est parfois indispensable dans certains organismes.

Mes chers collègues, c’est tout de même formidable : le Président de la République propose de nous demander notre avis sur certaines nominations afin d’introduire plus de transparence alors qu’à une époque, il faut bien le dire, c’était le fait du prince ! Et certains estiment que ce n’est pas assez ; ils voudraient prendre la décision, et ce à la majorité des trois cinquièmes. Ce n’est pas ce qui avait été prévu au départ.

L’Assemblée nationale a eu un long débat sur ce sujet et a adopté la rédaction qui nous est proposée à la quasi-unanimité. L’amendement de notre commission vise simplement à mettre en place une commission mixte paritaire afin que les deux chambres soient représentées à égalité, mais elle est d’accord sur le fond.

Nous pourrions indéfiniment entendre les mêmes arguments. Je demande donc, pour faire avancer le débat, que l’amendement n° 101 rectifié soit mis aux voix par priorité, et je vous invite, mes chers collègues, à l’adopter.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Quel est l’avis du Gouvernement sur cette demande de priorité ?

Debut de section - Permalien
Rachida Dati, garde des sceaux

Favorable.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

La priorité est de droit.

Je vais donc mettre aux voix les sous-amendements qui visent à modifier l’amendement n° 101 rectifié.

La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Je comprends fort bien la position de ceux qui souhaiteraient que le Parlement donne un avis positif. Mais reconnaissons-le, mes chers collègues, le droit de veto qui nous est proposé représente une avancée considérable par rapport à la situation actuelle, encore faut-il que la majorité requise pour que le veto puisse s’exercer ne soit pas déraisonnable.

Je voterai l’amendement de la commission des lois, car il découle du rapprochement d’idées différentes. Il tente de faire une synthèse des opinions qui ont été émises par les uns et les autres en vue d’aboutir à une proposition équilibrée.

Certes, la majorité requise est un peu forte, mais je peux m’y résoudre. En revanche, je ne pourrai pas me résoudre à suivre M. Charasse, même si j’apprécie un certain nombre de ses amendements, qui sont souvent novateurs et audacieux. Si l’on adoptait le principe d’une majorité des trois cinquièmes des membres composant une commission, il serait pratiquement impossible de parvenir à une décision de veto.

D’ailleurs, lorsque nous rédigerons le règlement de notre assemblée, nous devrons faire attention à ne pas verrouiller ce droit de veto.

En revanche, il est un point sur lequel je rejoins M. Charasse : l’avis doit être motivé. Un avis négatif motivé, même émis à la majorité simple, rendra impossible la nomination en cause.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Je mets aux voix le sous-amendement n° 346 rectifié.

Le sous-amendement n’est pas adopté.

Le sous-amendement n’est pas adopté.

L’amendement est adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

En conséquence, les amendements n° 417, 425, 172 et 174 n’ont plus d’objet.

L’amendement n° 173, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :

« Un groupe parlementaire peut, dans les quinze jours suivant la nomination, demander à auditionner publiquement toute personne nommée aux emplois concernés par le présent article. »

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

L’amendement n° 173 est retiré.

Je mets aux voix l’article 4, modifié.

L’article 4 est adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Monsieur le président, je souhaite faire une mise au point au sujet du vote de M. Jean-Pierre Godefroy concernant les langues régionales.

Notre collègue m’a chargé de préciser qu’il avait voté en faveur des amendements de suppression de l’article 1er A.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Acte est donné de cette mise au point, mon cher collègue.

Debut de section - PermalienPhoto de Guy Fischer

Mes chers collègues, en accord avec le Gouvernement et la commission, je vais vous faire une communication sur la suite de notre discussion.

Conformément à ce qui a été décidé en début d’après-midi, à la reprise de ce soir, nous examinerons les dispositions financières.

Nous commencerons d’abord par les amendements portant article additionnel après l’article 14, puis, au sein de l’article 11, par l’amendement de rédaction globale n° 187 rectifié bis, de Mme Borvo Cohen-Seat, et l’ensemble des amendements allant de l’amendement 302 rectifié à l’amendement 380 rectifié bis.

Puis, pour répondre notamment à la demande de M. Bernard Frimat, nous reprendrons le cours normal de l’examen des articles, là où nous l’avons arrêté avant la suspension.

Il n’y a pas d’opposition ?…

Nous examinerons donc le reste de l’article 11 à sa place dans le texte.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures quarante-cinq.

La séance est suspendue.

La séance, suspendue à dix-neuf heures quarante-cinq,

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

M. le président du Sénat a reçu de M. le président du Conseil constitutionnel, par lettre en date de ce jour, le texte d’une décision rendue par le Conseil constitutionnel qui concerne la conformité à la Constitution de la loi relative aux organismes génétiquement modifiés.

Acte est donné de cette communication.

Cette décision du Conseil constitutionnel sera publiée au Journal officiel, édition des lois et décrets.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Nous reprenons la discussion du projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la Ve République.

Je rappelle que, dans la suite de la discussion des articles, nous avons décidé d’examiner en priorité les articles additionnels après l’article 14 et les amendements à l’article 11 relatifs aux dispositions financières.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Je suis saisi de sept amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les quatre premiers sont identiques.

L’amendement n° 146 est présenté par M. Arthuis.

L’amendement n° 200 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen.

L’amendement n° 335 est présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

L’amendement n° 467 est présenté par M. Frimat, Mme Bricq, MM. Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Massion, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste et apparentés.

Ces quatre amendements sont ainsi libellés :

Après l’article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L’article 40 de la Constitution est abrogé.

La parole est à M. Jean Arthuis, pour présenter l’amendement n° 146.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

L’amendement n° 146 vise à tirer les conséquences de la philosophie du projet de modernisation des institutions de la Ve République. L’objectif est de responsabiliser le Parlement, de lui donner les moyens d’assumer pleinement ses prérogatives.

Cet amendement concerne l’article 40 de la Constitution, qui est souvent vécu par les auteurs d’amendements au sein de cette assemblée comme une contrainte parfois difficilement supportable.

Mes chers collègues, depuis le 1er juillet 2007, nous appliquons l’article 40 de la Constitution dans la rigueur de sa rédaction…

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

… comme à l’Assemblée nationale, en effet. Nous y avons été invités par le Conseil constitutionnel, qui avait censuré plusieurs dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 et qui avait déclaré, avec une grande fermeté, que, si le Sénat n’assumait pas sa responsabilité, il se substituerait à lui pour y mettre bon ordre.

Depuis le 1er juillet 2007, donc, nous appliquons l’article 40 avec rigueur certes, mais dans des conditions qui n’ont pas soulevé de difficultés marquantes.

J’ai eu l’occasion de présenter devant la conférence des présidents, il y a deux semaines, un bilan de cette nouvelle pratique ; mes chers collègues, vous recevrez ce rapport dans les prochaines heures.

Nous avons donc rempli nos obligations, me semble-t-il, je dis « nous » puisque c’est la commission des finances qui est chargée de veiller au respect de l’article 40 et de déclarer irrecevables les amendements qui auraient pour conséquence de réduire les recettes publiques ou d’accroître la dépense publique.

Le pourcentage d’amendements déclarés irrecevables est relativement faible, de l’ordre de 3 %, par rapport aux quelque 4 000 amendements examinés par le Sénat. La commission des finances s’est efforcée d’être le conseil des auteurs d’amendements pour qu’ils modifient leur rédaction et échappent à l’irrecevabilité.

Cela étant, nous devons débattre ce soir des avantages et des inconvénients de l’article 40, qui constitue une sorte de garde-fous contre les tentations des parlementaires de laisser filer la dépense publique.

Je dirai, en premier lieu, que, en dehors de l’article 40, le Gouvernement dispose d’une large palette d’articles de procédure lui permettant de s’opposer publiquement aux initiatives qu’il juge inopportunes, qu’il s’agisse du vote bloqué, de l’article 49, alinéa 3, éventuellement d’une seconde délibération. Le Gouvernement a donc les moyens de prévenir les dérives des dépenses publiques.

Je dirai, en second lieu, que l’article 40 n’a pas empêché l’accroissement, depuis 1958, tant des dépenses publiques que de la constitution d’un stock de dettes publiques qui dépasse aujourd’hui 1 200 milliards d’euros.

Il est vrai que certaines dispositions de l’article 40 restent virtuelles, notamment celles qui visent la réduction des recettes publiques, puisque nous pouvons gager nos initiatives tendant à réduire certaines recettes par l’accroissement de la taxe sur le tabac, ce qui est un gage totalement virtuel…

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

… tout à fait « bidon » comme le souligne notre collègue Michel Charasse. C’est donc une véritable fiction.

Les parlementaires, nonobstant les doutes que d’aucuns pourraient encore avoir, sont des sages de la rigueur budgétaire, et nous en faisons la démonstration depuis le 1er juillet 2007, puisque très peu d’amendements ont été déclarés irrecevables.

Par ailleurs, la réforme constitutionnelle que nous examinons va apporter deux novations importantes.

Premièrement, les textes qui viendront en discussion devant le Sénat ne seront plus ceux qui auront été adoptés en conseil des ministres, lorsque nous auront été saisis les premiers, ou adoptés par l’Assemblée nationale, lorsque c’est elle qui aura été saisie en premier : en séance publique sera examiné le texte issu des travaux de la commission saisie au fond. Par conséquent, la commission pourra prendre des initiatives, dont certaines pourraient éventuellement être déclarées irrecevables au titre de l’article 40.

Mes chers collègues, j’attire votre attention sur le fait qu’il ne sera pas aisé d’appliquer l’article 40 dans ces conditions. En effet, ce nouveau mode d’examen des projets de loi correspond au mode d’examen actuel des propositions de loi déposées par des membres de notre assemblée : le texte dont nous débattons en séance publique est, non pas la proposition de loi telle qu’elle a été rédigée par ses auteurs, mais le texte issu des travaux de la commission.

Je me permets de vous faire observer, mes chers collègues, que nous ne faisons pas application aux propositions de loi de la procédure que nous avons mise en place pour les amendements.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

Or, si la réforme constitutionnelle est adoptée, nous aurons une plus grande latitude pour fixer l’ordre du jour de nos travaux et nous pourrons donc examiner un plus grand nombre de propositions de loi.

Dans ces conditions, l’application de l’article 40 sera particulièrement malaisée.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Votre temps de parole est épuisé, mon cher collègue ! La règle s’applique à tout le monde !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

Voilà, mes chers collègues, ce qui a motivé le dépôt de cet amendement.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Veuillez m’excuser, monsieur Arthuis, mais si je ne demande pas à chacun de respecter son temps de parole, nous ne pourrons pas rester dans le cadre horaire que nous nous sommes fixé.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour présenter l'amendement n° 200.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

C’est énoncer une évidence que de rappeler que l’article 40 de la Constitution constitue une arme particulièrement importante laissée à la disposition du Gouvernement ou de la majorité parlementaire…

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

… pour mettre en question l’exercice du droit d’amendement.

M. Arthuis, président de la commission des finances, s’est plu à rappeler que l’article

M. Arthuis indique dans l’objet de son amendement qu’assez

Je prendrai quelques exemples.

La loi pour le développement de la concurrence au service des consommateurs, dite loi Chatel, été purement et simplement déclarés irrecevables avant même leur diffusion. Or, il faut le souligner, ces 12 amendements émanaient exclusivement de membres de la minorité sénatoriale.

La loi de financement de la

S’agissant de la loi de finances pour 2008, ce sont au total 591 amendements qui ont été déposés. En première partie, 10 amendements ont été déclarés irrecevables et 10 autres ont connu

L’invocation de la recevabilité financière varie donc

Ce texte, qui avait occupé une part

Pour bien illustrer ce que représentent les autres outils

En clair, la réforme des retraites a donné lieu à un débat tronqué puisque plus de 40 % desoutils de procédure dont l’usage n’a dépendu que de la seule application de la règle majoritaire.

N’oublions pas le recours aux motions

De manière assez symbolique, seule la partie du texte relative à la généralisation

Ainsi, la suppression de l’article 40 de la Constitution marquerait une

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

L’amendement n° 335 n’est pas défendu.

La parole est à Mme Nicole Bricq, pour présenter l'amendement n° 467.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

L’objet de la réforme qui nous est présentée est la revalorisation du Parlement. C’est donc, me semble-t-il, le moment et le lieu de vérifier la sincérité de cette annonce.

En effet, la suppression de l’article 40 de la Constitution lèverait l’hypocrisie dans laquelle nous baignons depuis cinquante ans. Loin de constituer un garde-fou, comme l’a affirmé M. Karoutchi à l'Assemblée nationale, cet article a caché, mais à peine, en vérité, toutes les dérives concernant l’inflation des dépenses, laquelle s’est dangereusement accrue au cours des cinq dernières années par le biais des dépenses fiscales. Nous reviendrons sur ces dernières puisque nos collègues Alain Lambert et Philippe Marini ont déposé, également après l’article 14, un amendement à leur sujet.

L’abrogation de l’article 40 accroîtrait la responsabilité des parlementaires, une responsabilité que leur a déjà offerte la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF, puisqu’ils peuvent déplacer, au sein d’une même mission, des crédits d’un programme à un autre.

Le président Arthuis s’est tout à l'heure fait l’écho du rapport dressant le bilan de l’application de l’article 40 depuis le 1er juillet 2007 qu’il a remis lors de la réunion de la conférence des présidents, ainsi qu’il s’y était engagé voilà un an.

Pour ma part, je ne crois pas que l’on puisse dire, madame Borvo Cohen-Seat, que cette procédure a contraint le droit d’amendement. Je vous recommande d’ailleurs, mes chers collègues, la lecture attentive de ce rapport, puisque la commission des finances vient d’en autoriser la diffusion.

Il est vrai que certains de mes collègues du groupe socialiste, comme d’autres groupes d’ailleurs, ont mal vécu l’application de cette irrecevabilité à tel ou tel de leurs amendements, même si celle-ci était motivée et préventive. Cela étant, il y a suffisamment de vraies occasions de discussion entre l’opposition et la majorité – nous avons encore pu le vérifier avant la suspension de séance – pour éviter les faux débats.

Quoi qu’il en soit, nous nous honorerions en abrogeant l’article 40. C’est le moment ou jamais de le faire ! Il y a suffisamment d’arguments historiques et pratiques qui militent en ce sens !

M. Richard Yung applaudit.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

L'amendement n° 46 rectifié, présenté par M. Cointat, Mme Kammermann et M. Duvernois, est ainsi libellé :

Après l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans l'article 40 de la Constitution, les mots : « d'une charge publique » sont remplacés par les mots : « des charges publiques ».

L'amendement n° 47 rectifié, présenté par M. Cointat et Mme Kammermann, est ainsi libellé :

Après l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans l'article 40 de la Constitution, après le mot : « aggravation » est inséré le mot : « directes ».

L'amendement n° 48 rectifié, présenté par M. Cointat et Mmes Garriaud-Maylam et Kammermann, est ainsi libellé :

Après l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 40 de la Constitution est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le Conseil constitutionnel ne peut être saisi de cette irrecevabilité ou s'en saisir d'office que si cette question a été soulevée devant la première assemblée ayant adopté le texte en cause. »

La parole est à M. Christian Cointat, pour présenter ces trois amendements.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Le projet de loi constitutionnel a pour objet d’accroître les pouvoirs du Parlement. Or, dans ce cadre, l’article 40 de la Constitution pose un problème.

Je ne suis pas favorable à sa suppression, car j’en accepte l’esprit. C’est la façon dont on en a interprété la lettre qui me paraît contestable, car il y a malheureusement eu des dérapages : on applique cet article d’une manière de plus en plus draconienne, au point que l’on peut se demander si, un jour, nous pourrons déposer un amendement concernant nos concitoyens, tant il est vrai que tout ce qui touche à la vie quotidienne de nos concitoyens entraîne forcément, au moins indirectement, une dépense.

L’article 40 de la Constitution, par l’usage que l’on en fait aujourd'hui, est donc devenu dangereux. S’y ajoute, à propos de l’application de cet article, ce que j’appellerai une dérive inquiétante du Conseil constitutionnel quant au rôle du Parlement.

Puisque tout ce qui concerne nos concitoyens a, tôt ou tard, une incidence budgétaire et donc un lien avec l’article 40, nous devons faire en sorte qu’une certaine souplesse dans son application soit officiellement reconnue.

J’avais été frappé par l’argumentation du président de la commission des finances, M. Arthuis, sur la nécessité, pour le Sénat, de se montrer plus rigide dans l’application de l’article 40 compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel.

Il nous avait brillamment démontré qu’un singulier n’était pas pluriel et que ce pluriel était singulier !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

L’amendement n° 47 rectifié a un lien direct avec ce que je viens d’expliquer. L’aggravation des charges doit, selon moi, être directe pour être prohibée. Cela va, encore une fois, dans le sens d’une plus grande souplesse.

Quant à l’amendement n° 48 rectifié, il concerne la question de l’irrecevabilité financière. Si l’irrecevabilité n’a pas été soulevée dans une assemblée, il serait curieux qu’elle puisse être invoquée dans l’autre assemblée.

Mes chers collègues, accroître les pouvoirs du Parlement signifie reconnaître ses responsabilités. Si l’on veut être crédible, on ne peut proposer un accroissement des pouvoirs du Parlement en refusant, parallèlement, de reconnaître qu’il est responsable. Tel est l’esprit de mes amendements.

J’ajoute que, en France, contrairement à ce qu’il en est dans d’autres pays européens, le budget n’est qu’une simple autorisation de dépenses : il n’est donc pas exécutoire en lui-même. Dès lors que le Gouvernement a la possibilité de ne pas dépenser les crédits, qui sont pourtant l’expression d’une politique que l’on demande au Parlement d’approuver, il est bien évident qu’une certaine marge de souplesse doit également être offerte aux parlementaires. Si la souplesse est la règle pour le Gouvernement, le Parlement doit, lui aussi, pouvoir en bénéficier, fût-ce dans une moindre mesure.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Lors de la présentation de son amendement d’abrogation de l’article 40, M. Arthuis a arboré un sourire qui prouve qu’il est amateur de paradoxes, …

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

… eu égard aux éminentes fonctions qu’il a exercées il n’y a pas si longtemps et qui l’ont obligé à faire en sorte que l’article 40 s’applique dans toute sa rigueur, …

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

… et aussi à celles qu’il exerce aujourd'hui, en tant que président de la commission des finances.

Mes chers collègues, il est toujours intéressant de faire un peu d’histoire. D’où vient l’article 40 de la Constitution ? Son existence remonte en fait plus loin que 1958, mais il n’était pas appliqué.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Il est né à la fin de la IVe République, dans un décret organique du 19 juin 1956.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Je peux quand même en faire état si cela ne vous ennuie pas, madame Bricq ! De toute façon, vous savez tout !

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

J’ai encore beaucoup à apprendre, mais ça, je le sais !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Le projet de révision de l’article 17 de la Constitution tel qu’il fut adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars 1958 frappait d’irrecevabilité toute proposition de loi ou tout amendement parlementaire ayant pour conséquence une diminution des recettes ou un accroissement des charges publiques.

Bien entendu, ces amendements nous invitent à une réflexion sur cet article auquel tout parlementaire est confronté un jour ou l’autre.

La décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre 2006 a entraîné l’application dans notre assemblée, à compter du 1er juillet 2007, d’une procédure de contrôle de la recevabilité financière des amendements, analogue à celle de l’Assemblée nationale.

Chacun de nous a pu ressentir les effets de ce contrôle préalable, en constatant que des amendements qui étaient autrefois discutés en séance ne pouvaient désormais plus l’être. Les conditions posées par l’article 40 peuvent ainsi paraître trop rigides. Faut-il pour autant le supprimer ?

Il convient sans doute d’en assurer l’application de façon à préserver au mieux le droit d’amendement des parlementaires. Je sais que vous y veillez, monsieur le président Arthuis.

Les efforts de conseil et de concertation de notre commission des finances permettent d’atteindre un taux d’irrecevabilité financière faible puisqu’il n’est au Sénat que de 3, 8 %, alors qu’il atteint 8 % à l’Assemblée nationale.

Je crois toutefois qu’une suppression de l’article 40 n’est pas souhaitable. Si l’on peut se fonder sur l’esprit de responsabilité des parlementaires, on peut aussi craindre qu’une telle suppression n’ouvre la voie à une multiplication d’amendements de portée financière, ce qui ne me paraît pas souhaitable.

Il s’agit d’un outil de régulation qui s’impose depuis longtemps et qui fonctionne au moins depuis 1958. La commission des lois donne par conséquent un avis défavorable sur les amendements identiques n° 146, 200 et 467.

J’ajouterai, madame Borvo, que, contrairement à ce qui est dit dans l’objet de votre amendement, la LOLF a étendu le droit d’amendement des parlementaires lors de l’examen des projets de loi de finances puisqu’elle autorise les amendements à répartir autrement, au sein d’une même mission, des crédits entre programmes. Je sais que certains voudraient aller plus loin, en autorisant des transferts d’une mission à une autre, mais c’est peut-être trop demander !

L’amendement n° 46 rectifié de M. Cointat reprend une proposition du comité Balladur visant à appliquer l’irrecevabilité au titre de l’article 40 aux amendements aggravant « des charges publiques », et non, comme actuellement, « d’une charge publique ». Le singulier interdit en effet aux auteurs d’amendements de compenser la création ou l’aggravation d’une charge publique par la diminution d’une autre charge ou par l’augmentation d’une ressource publique. Il résulte de cette impossibilité de gager que l’essentiel des amendements déclarés irrecevables au titre de l’article 40 le sont en tant qu’amendements de charge.

On peut imaginer que nombre de parlementaires concevraient le passage du singulier au pluriel comme une extension considérable du droit d’amendement en matière financière. Une telle modification ne manquerait sans doute pas d’avoir des effets considérables – que nous ne pouvons mesurer – sur le dépôt des amendements de charge.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Il semble donc préférable de s’en tenir à l’équilibre défini en 1958. La commission émet par conséquent, sur cet amendement, un avis défavorable.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

L’amendement n° 47 rectifié propose très subtilement de viser à l’article 40 de la Constitution la création ou l’aggravation « directes » d’une charge publique. Cette modification rendrait recevables, selon l’auteur, les amendements ayant pour effet indirect une telle aggravation.

Cette modification répondrait-elle pour autant aux difficultés qu’a notamment pu rencontrer notre commission lors de la présentation de certains amendements, par exemple pour l’extension à l’outre-mer de l’application de dispositions pénales ? Si tel était le cas, elle pourrait se révéler pertinente, mais je souhaite connaître l’avis du Gouvernement.

L’amendement n° 48 rectifié tend à inscrire dans la Constitution la règle du préalable parlementaire qu’appliquait le Conseil constitutionnel dans sa jurisprudence relative à l’irrecevabilité de l’article 40, jusqu’à sa décision du 14 décembre 2006.

Selon cette règle, le Conseil constitutionnel ne pourrait examiner la question de l’irrecevabilité financière des amendements parlementaires adoptés par les assemblées que si celle-ci avait été soulevée lors des débats. On en reviendrait donc au système qu’appliquait le Sénat avant juillet 2007 ; il se heurterait peut-être à l’hostilité de l’Assemblée nationale. Rien n’empêcherait toutefois celle-ci de maintenir son système d’examen des amendements au moment de leur dépôt.

Sur cet amendement, la commission s’en remet donc à la sagesse de la Haute Assemblée.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Quel est l’avis du Gouvernement sur cette série d’amendements ?

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique

Sur les amendements visant à abroger l’article 40 de la Constitution, l’avis du Gouvernement est défavorable, en dépit de la qualité des sénateurs qui les ont défendus. Je fais miens, à cet égard, les arguments du président et rapporteur de la commission des lois.

J’ajouterai que la situation de nos finances publiques nécessite une maîtrise sans faille. Quand on souhaite que l’État s’impose plus de discipline, notamment en matière fiscale, au moyen de règles que nous évoquerons tout à l’heure, il est un peu paradoxal de vouloir, d’un autre côté, relâcher l’effort dans le déroulement du débat budgétaire.

Dans un contexte budgétaire tendu – c’est un euphémisme ! –, supprimer l’article 40 s’apparenterait à ouvrir la porte au moment précis où l’on essaye de fermer les fenêtres ! Le moment n’est guère opportun.

L’article 40 évite, selon ce que rappelle le Conseil constitutionnel dans une décision de 1975, « que des dispositions particulières ayant une incidence financière directe puissent être votées sans qu’il soit tenu compte des conséquences qui pourraient en résulter sur l’ensemble des finances publiques ».

En tout état de cause, il me semble par ailleurs – et ce point n’est pas moins important que le précédent – que la suppression de l’article 40, avec la multiplication des amendements qu’elle entraînerait automatiquement, nuirait à la qualité de nos débats. L’article 40 a soulevé un nombre considérable de discussions, parfois très techniques, mais il ne faut pas sous-estimer son apport en termes de qualité et d’efficacité des débats au Parlement. Il contribue indiscutablement à éviter l’encombrement de nos discussions, et je pense que c’est là un objectif auquel nous pouvons tous souscrire.

Enfin, la proportion relativement faible d’amendements déclarés irrecevables au titre de l’article 40 montre que cet article suscite chez les parlementaires une sorte d’autodiscipline que je crois absolument nécessaire de conserver.

Je prie donc les auteurs des amendements n° 146, 200 et 467 de bien vouloir les retirer, faute de quoi le Gouvernement en demandera le rejet.

L’amendement n° 46 rectifié évoque très habilement « des charges publiques », mises en parallèle avec les « ressources publiques » qui figurent dans l’article 40, ce qui permettrait de gager sur « des » augmentations de charges.

Je pense – et cette remarque vaut aussi pour les autres amendements – que la LOLF a introduit dans le débat budgétaire les souplesses nécessaires.

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

Le président Hyest l’a d’ailleurs indiqué : il est possible de transférer des crédits entre les programmes d’une même mission. Je pense que les choses avaient été soigneusement pesées au moment du vote de la loi organique. Ce serait un risque supplémentaire d’aggravation de la charge publique que d’élargir les possibilités très bien calibrées par la LOLF.

Par l’amendement n° 47 rectifié, monsieur Cointat, vous proposez que ne soient visées que des aggravations « directes » des charges publiques. Cela pourrait nous entraîner dans le débat très complexe de savoir ce qu’est une charge directe et ce qu’est une charge indirecte. Je ferai simplement remarquer que, très souvent, dans la pratique qu’elles ont développée, les commissions des finances des deux assemblées interprètent avec sagesse, c’est-à-dire de façon assez souple, l’article 40 en acceptant des amendements qui contribuent parfois à la création de charges indirectes. Voilà pourquoi je ne suis pas favorable à cet amendement.

Enfin, l’amendement n° 48 rectifié tend à restaurer la règle du préalable parlementaire, qui interdirait au Conseil constitutionnel d’examiner d’office et de censurer un amendement adopté si l’article 40 n’avait pas été invoqué dans la première assemblée saisie du texte. Cela reviendrait à interdire au Conseil constitutionnel de se prononcer sur des amendements inconstitutionnels. Cette limitation ne me semblant pas opportune et .je propose également le rejet de cet amendement.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

M. le président. La parole est à M. Philippe Marini, contre les amendements identiques n° 146, 200 et 467.

Murmures sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Pourquoi contre ? Il n’a pas le droit ! C’est une explication de vote !

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Mes chers collègues, je vous rappelle que, en vertu de l’article 49, alinéa 6, du règlement, sur chaque amendement, après qu’ont été entendus l’un des signataires, le président ou le rapporteur de la commission et le Gouvernement, un sénateur d’opinion contraire peut s’exprimer, avant qu’on ne passe aux éventuelles explications de vote.

La parole est donc bien à M. Philippe Marini pour qu’il s’exprime contre ces amendements.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Je souhaiterais en effet expliquer, à la suite de la commission et du Gouvernement, pourquoi il me semble nécessaire de rejeter ces différents amendements.

Le président Jean Arthuis a eu raison de nous rappeler que la Constitution n’est pas tout : il est des constitutions parfaites qui ne garantissent ni une gouvernance optimale ni le bonheur des peuples. Ainsi, la constitution que l’on commentait comme étant la plus parfaite du temps où j’étais étudiant était celle de l’Union soviétique !

Rires

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

M. Gérard Delfau. Mais où donc avez-vous fait vos études ?

Nouveaux rires.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Elle prévoyait tout, avait été rédigée par d’admirables juristes, mais, bien entendu, elle était très loin de la réalité de la société.

Pour en venir à l’article 40, il est vrai que l’essentiel en matière de prévision et de gestion des finances publiques, c’est la volonté, et même la volonté partagée d’un Gouvernement et d’une majorité parlementaire.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

M. Philippe Marini. Que l’article 40 puisse être perçu comme une discipline quelque peu artificielle, parfois comparable à un paravent, voire à un rideau de bambous que l’on déploie un peu à sa convenance, soit. Le président Arthuis a eu, là aussi, le mérite de nous le rappeler. Cependant, quelle que soit la période de la Ve République que l’on considère, et étant entendu que l’article 40 n’a jamais garanti la vertu budgétaire

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

… il n’en reste pas moins que, d’un point de vue pédagogique, et pour la bonne organisation des travaux du Parlement, le fait de demander aux parlementaires d’être vertueux est, à mon sens, une excellente chose. C’est assurément une orientation utile que d’inciter les parlementaires à faire travailler leur imagination dans tous les domaines possibles, mais sans que s’en trouve détérioré le solde des finances publiques.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Si cela était vrai en 1958, à l’époque où la présente Constitution a été élaborée, cela le reste évidemment aujourd’hui.

Par ailleurs, nous sommes désormais en mesure d’appliquer l’article 40 de façon transparente, plus que ce n’était le cas autrefois, du moins en ce qui concerne le Sénat. Notre commission des finances a en effet élaboré un document qui a été présenté, assorti de commentaires, à toutes les autres commissions et qui définit les règles du jeu, c’est-à-dire les conditions d’interprétation de cet article de discipline budgétaire.

Mes chers collègues, sachant les défis auxquels nous sommes confrontés et la difficulté que nous aurons à respecter les critères de convergence vers l’année 2012, de grâce, conservons les procédures qui permettent d’organiser nos débats et qui, dans le droit fil de la volonté des fondateurs de la Ve République, incitent les législateurs que nous sommes à avoir le sens des responsabilités !

Il est toutes sortes de choses qui peuvent se traduire en initiatives parlementaires ; il suffit d’y réfléchir un peu ! Les marges d’amélioration sont si considérables dans tous les domaines qu’il faut vraiment faire preuve de peu d’imagination pour demander des dépenses supplémentaires qui ne soient pas correctement gagées. On peut faire, au sein du Parlement, l’exposé de toute alternative politique en respectant scrupuleusement l’article 40 de la Constitution.

Pour ce qui est de la vertu du Gouvernement lui-même, bien entendu, l’article 40 n’est pas fait pour la garantir. Ce sont les débats à venir, en particulier sur les différents projets de loi qui émaillent le calendrier parlementaire et qui sont susceptibles d’induire des dépenses supplémentaires sans que l’on ait fait l’effort de les resituer dans un cadre global, ce sont ces débats qui nous permettront peut-être, monsieur le ministre, de dialoguer avec vous pour trouver les bonnes règles, les bons principes, les bonnes méthodes afin que le Gouvernement accepte de s’appliquer cette autodiscipline que la Constitution impose aux parlementaires.

Applaudissements sur les travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Tout d’abord, je me réjouis que l’on ait pu concentrer notre discussion sur les amendements financiers et faciliter ainsi la gestion de l’agenda du ministre concerné.

Je n’ai pas d’affection particulière pour les professeurs de vertu. Prôner la vertu est un exercice difficile et celui qui s’y livre s’expose toujours dangereusement. En effet, à professeur de vertu professeur de vertu et demi ! Je n’aborderai donc pas le problème sous cet angle-là.

J’ai été frappé par l’inanité des arguments présentés en faveur du maintien de l’article 40.

Premier argument vain : on peut garder l’article 40 puisqu’il est peu souvent invoqué. On nous dit en quelque sorte, traduit dans le langage simple de quelqu’un qui, comme moi, n’est pas membre – forcément éminent ! – de la commission des finances : « Puisqu’il ne sert pas ou presque pas, cela nous fait plaisir de le garder ! »

Deuxième argument : il est efficace dans la maîtrise des dépenses publiques.

Mme Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

S’il s’agit de mesurer les effets de l’article 40, on pourra inscrire le record d’efficacité au Guinness book !

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

M. Bernard Frimat. Ainsi, notre satisfaction est totale ! L’article 40, bouclier brandi par les différents professeurs de vertu qui se sont succédé, nous a protégés de tout déficit, au point que la situation de nos finances publiques fait l’admiration de l’Europe entière ! Et celle-ci, c’est évident, nous envie l’article 40 ! Si nous pouvions toucher des droits d’auteur sur cet article, sans doute pourrions-nous résorber une partie non négligeable de notre déficit !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

J’ai récemment lu dans la presse une tribune rédigée par deux personnes dont la qualité pour traiter de ces sujets est indiscutable. Il n’est tout de même pas anodin que le président de la commission des finances de l’Assemblée nationale et le président de la commission des finances du Sénat aient éprouvé le besoin d’écrire ensemble, …

Debut de section - PermalienPhoto de Josselin de Rohan

M. Josselin de Rohan, rapporteur pour avis. C’est dangereux !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Il faut vivre dangereusement, monsieur de Rohan !

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement

Pas toujours !

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

… et j’ai pourtant cru comprendre qu’ils n’étaient pas d’accord sur tout, …

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

C’est vrai !

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

M. Bernard Frimat. … pour demander que l’on permette aux parlementaires d’être responsables et que l’on arrête de considérer ces derniers comme des enfants, dont les doigts doivent régulièrement subir les coups de cette espèce de règle de bois qu’est l’article 40 !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Monsieur Marini, quel est l’intérêt de maintenir un article qui est inefficace, qui est rarement invoqué et qui ne sert guère qu’à se donner le sentiment de défendre la vertu ?

Entre la contrainte et la responsabilité, j’ai la faiblesse de croire à la responsabilité. Celle-ci peut être exercée par le Gouvernement et par les parlementaires dans leur ensemble.

Le groupe auquel j’appartiens soutiendra sans réserve l’initiative tendant à accroître la responsabilité du Parlement.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Il est vrai que l’article 40 paraît à beaucoup de parlementaires, et depuis longtemps, assez anachronique, …

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

Pas du tout !

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

Mais non !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

… dans la mesure où nous avons tous en mémoire l’origine du Parlement en France : en 1789, le vote de l’impôt, le vote des ressources, le vote des dépenses, c'est-à-dire quelque chose qui était considéré, à l’époque, comme la première liberté formidable conquise par le peuple et exercée par l’intermédiaire de ses représentants.

Je comprends Jean Arthuis et les auteurs des autres amendements : il est vrai que c’est une discipline très stricte qui a été introduite par Guy Mollet dans le décret du 19 juin 1956 – le rapporteur de la commission des lois l’a rappelé tout à l’heure – et qui a été reprise ensuite dans la Constitution de 1958. Une discipline d’une rigueur tellement absolue qu’il a fallu que les chambres elles-mêmes apportent quelques assouplissements à son application. Je signale en particulier que si, l’on appliquait strictement l’article 40, depuis 1958, nous ne pourrions jamais, par exemple, proposer, sans la gager, une réduction des amendes pénales, pour ne rien dire de leur suppression. On a donc considéré que, dans le domaine pénal, il ne fallait pas appliquer l’article 40, bien qu’il soit applicable.

Depuis 1958, la pratique a conduit à rendre obligatoires et indispensables les gages en ce qui concerne les recettes, mais, comme l’a souligné notre collègue M. Cointat tout à l’heure, il est impossible de gager en dépenses, en raison de l’emploi du singulier et non du pluriel.

On a assisté alors au développement de pratiques très simples : en matière de recettes, des gages, mais il s’agit la plupart du temps, tous les ministres du budget qui se sont succédé le savent bien, de faux gages, la dernière invention étant les droits sur les tabacs. Quant aux dépenses, des gages assez fantaisistes ont été inventés dans les propositions de loi, puisque l’on a admis pour celles-ci – sinon, on ne pourrait jamais en déposer – la possibilité de gager en dépenses, bien que ce soit tout à fait contraire à l’article 40.

Le président Arthuis nous dit que le Gouvernement dispose des moyens de faire écarter les amendements dépensiers. Mais, moi, je ne sais pas quels sont ces moyens ! À part l’article 44, troisième alinéa, sur le vote bloqué ou l’exigence absolue de l’examen préalable des amendements avant qu’ils n’arrivent en séance publique, soit l’article 44, deuxième alinéa, je ne vois pas d’autres solutions ! Par conséquent, ce n’est pas si facile que cela.

Au-delà de ces considérations, je pense que lâcher là-dessus serait un très mauvais signal au moment où la France doit faire des efforts colossaux pour être « dans les clous » de Maastricht en 2012, étant entendu que, pour la première fois dans leur histoire, les Français vont devoir payer leurs dettes, puisqu’ils n’ont plus à leur disposition l’inflation et la dévaluation pour « voler » le livret des caisses d’épargne des grands-mères et les faire payer à leur place.

Au moment où nous devons faire un effort formidable à faire et où il faut mobiliser la nation pour que la France ne perde pas la face en 2012 et ne soit pas ravalée au rang d’État secondaire en Europe, c’est donc un très mauvais signal que de relâcher les disciplines là-dessus.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

M. Michel Charasse. Même si cela ne plaît pas, j’ajoute que l’habitude qui a été prise voilà quelque temps par les parlementaires, surtout dans une autre assemblée – la nôtre n’est pas très coutumière du fait et ce n’est pas particulièrement elle que je vise –, de suivre systématiquement les cortèges de la rue ne me conduit pas à être optimiste dans ce domaine.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État, rit.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Voilà ce que je voulais dire pour justifier les raisons qui font que, à mon grand regret, et même si l’amitié peut peser d’un certain poids, je ne voterai pas les amendements qui visent à supprimer l’article 40.

Il est vrai, mes chers collègues, que cet article n’a pas empêché d’accumuler les déficits, et Jean Arthuis a raison de le souligner. Mais il est vrai aussi ce n’est pas son objet : l’article 40 est un article de discipline à l’usage des seuls parlementaires.

En réalité, la question qui se pose est celle de l’exclusivité de l’initiative sans contrainte qui est donnée au pouvoir exécutif en matière de dépenses. Mais c’est un autre débat. Ce n’est pas le débat sur l’article 40 ; c’est le débat sur la loi organique relative aux lois de finances en ce qui concerne le droit d’initiative en matière de dépenses.

Voilà les motifs pour lesquels, à mon grand regret, je ne pourrai pas suivre les collègues qui proposent une mesure apparemment séduisante.

Debut de section - PermalienPhoto de Richard Yung

J’ai subi, comme certainement beaucoup d’entre nous, les foudres de l’article 40. Cela m’a fait penser à la Sublime Porte : avant de vous étrangler avec le lacet, on vous couvrait de bonnes paroles et de décorations !

Le lacet, c’est le courriel que l’on reçoit : « La commission des finances a décidé que… »

Debut de section - PermalienPhoto de Richard Yung

Cela étant, le président Arthuis, lorsqu’on va le voir, a toujours la courtoisie d’expliciter les méandres du raisonnement qui a conduit à l’application de l’article 40.

Ma première réflexion a consisté à penser que les critères d’application n’étaient pas clairs. Je dirai même qu’ils sont à géométrie variable ! La règle est déjà discutable en elle-même si les critères ne font pas l’objet d’un accord assez large.

Plusieurs d’entre vous ont souligné que l’article 40 était peu efficace, voire inefficace. Cette idée que l’on peut contourner l’article 40 par les gages, soit en recettes, soit en dépenses, n’est pas très sérieuse ; en tout cas, elle affaiblit le dispositif. Nous savons tous que les gages sur les tabacs ou autres ne sont pas très sérieux. Le dispositif présente donc une faiblesse structurelle.

Sur le fond, à partir du moment où il ne peut pas faire de proposition qui ait des conséquences financières, qu’il s’agisse de dépenses ou de recettes, le parlementaire n’a plus la possibilité d’élaborer et de proposer une politique. C’est comme essayer de sauter en hauteur avec une jambe attachée !

L’article 40 empêche donc les parlementaires, quels qu’ils soient, de faire des propositions alternatives, ce qui constitue pourtant, me semble-t-il, le cœur de notre travail. Sans cette possibilité, ils sont des gestionnaires et des contrôleurs, mais alors on n’est plus dans le domaine de la politique.

Mon intervention s’inscrit donc tout à fait dans le sens de la revendication tendant à restituer au Parlement sa fonction fondamentale en donnant des responsabilités pleines et entières aux parlementaires. Je voterai donc ces amendements.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Je pense que, comme moi, au terme de « vertueux » vous préférerez tous celui de « responsable ». Et je ne crois pas que les parlementaires le soient moins que les ministres !

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

Cela dépend des jours !

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Mme Nicole Bricq. Monsieur Woerth, je ne sais plus très bien si vous parliez de fermer la porte, d’ouvrir les fenêtres ou du contraire…

Sourires

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

Les deux ! Sans oublier le balcon !

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Quoi qu’il en soit, je le dis préalablement à toute autre considération, en matière de responsabilité ou de vertu, comme on voudra, nous ne pouvons donner une prime à tel ou tel gouvernement, car tous, je vous en donne acte, ont eu recours à cet artifice.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Cela étant, pour n’évoquer que la période récente, monsieur le ministre, vous pratiquez des baisses ciblées – j’en resterai à ce qualificatif – d’impôts et, dans le même temps, vous comprimez la dépense. Vous créez ainsi des niches fiscales nouvelles qui viennent s’ajouter à la longue liste de celles qui existaient déjà, et je peux citer nombre d’exemples.

À la fin du mois de mai dernier, le Premier ministre présidait la Conférence nationale des finances publiques, laquelle est censée promouvoir la vertu budgétaire. Or, la veille même, le Président de la République avait annoncé la mise en place d’un crédit d’impôt pour les entreprises qui développent l’intéressement. En l’espèce, où est la vertu ?

N’accusez donc pas les parlementaires de manquer d’esprit de responsabilité ! M. Arthuis, à travers le bilan qu’il a dressé pour l’année qui vient de s’écouler, a montré qu’ils avaient su faire preuve de responsabilité.

Si, lors de l’examen d’un texte dont l’un des objectifs affichés est la revalorisation du Parlement – vous l’avez dit souvent, monsieur le secrétaire d'État, tout comme Mme la garde des sceaux –, nous n’abrogeons pas l’article 40 de la Constitution, nous ne le ferons jamais !

M. Jean-Pierre Sueur applaudit. – M. le secrétaire d’État s’exclame.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-François Voguet

Cette discussion montre bien que personne n’est dupe, chacun s’accordant à reconnaître que l’article 40 est inefficace.

Pour ce qui nous concerne, nous pensons qu’il vise avant tout à réduire l’initiative des parlementaires dans le cadre de l’ensemble de la procédure législative. Je m’efforcerai rapidement de le démontrer, en me fondant sur des exemples concrets.

Le projet de loi pour l’égalité des chances avait donné lieu au dépôt de 900 amendements et sous-amendements, dont 160 ont été déclarés irrecevables. Sans surprise, 151 de ces amendements émanaient de parlementaires de l’opposition.

Quant au projet de loi d’orientation et de programme pour l’avenir de l’école, il a fait l’objet de 663 amendements, dont 21 ont été déclarés irrecevables et une dizaine a été « victime » de la procédure du vote bloqué.

Ces chiffres montrent que, sur des textes essentiels, structurants, déterminants quant au sens que l’on souhaite donner à une politique, l’article 40, comme les autres outils de procédure, peut être largement utilisé pour couper court à la controverse parlementaire.

Cependant, quand on veut faire autrement, on le fait ! Ainsi, lorsque le Sénat a examiné en première lecture le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux, seuls 4 des 976 amendements déposés sont tombés sous le coup de l’article 40. Et aucun des 450 amendements déposés en seconde lecture n’a fait l’objet d’un tel traitement, alors qu’il est fort probable que certains tendaient à détériorer les comptes publics !

Derrière l’habillage constitutionnel, se profile clairement ce que nous supposions : l’article 40 ne sert qu’à brider, autant que faire ce peut, l’expression des parlementaires, notamment ceux de la minorité, alors même qu’il de voter contre un amendement déclaré irrecevable pour qu’il ne soit pas introduit dans la loi.

L’article 40, c’est le bâton qu’on utilise quand on veut faire sentir que l’on est fort, alors même que le débat parlementaire suffit à faire valoir la règle majoritaire.

Pourquoi, en effet, « organiser » le débat sur la réforme des retraites ou sur le texte pour l’égalité des chances en recourant massivement aux instruments de procédure, notamment à l’article 40, sinon pour brider l’expression de l’opposition, tandis qu’on laissera s’exprimer sans limite les groupes et les parlementaires de la majorité sur d’autres textes, comme ce fut le cas lors de la discussion du projet de loi relatif au développement des territoires ruraux ?

Rien, dans les faits, ne justifie aujourd’hui que l’article 40 soit maintenu dans notre Constitution. Cet élément de procédure est, en fait, largement détourné de son objet et dévalué au profit d’une utilisation tactique et circonstancielle, uniquement guidée par des impératifs politiques.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Bien entendu, je n’ai pas été étonné de l’avis que vous avez formulé, monsieur le ministre, sur les trois amendements que j’ai présentés. J’aurais même pu écrire votre réponse ! Au reste, il en aurait été de même avec tout gouvernement, quelle que soit sa sensibilité, parce que, malheureusement, dès qu’on touche aux finances, les financiers font bloc ! Il ne faut toucher à rien ! Tout le problème est là !

Par conséquent, si je ne vous en veux pas d’avoir tenu de tels propos, je les regrette cependant. En effet, la souplesse, ce n’est pas uniquement des mots : elle doit aussi se traduire par des actes.

Pour ma part, je suis très attaché, contrairement à d’autres, à l’article 40. Effectivement, moins il servira, mieux sera administrée la preuve qu’il joue son rôle de garde-fou.

Je suis cependant attaché à un article 40 appliqué avec bon sens et réalisme.

Quand on reprend un amendement qui a été d’abord imaginé par Jean Arthuis, puis repris par le comité Balladur, on s’appuie tout de même sur des références solides ! Je rappelle que M. Balladur a été ministre des finances, puis Premier ministre, que M. Arthuis a, lui aussi, été ministre des finances. Bien sûr, n’étant plus aujourd’hui ministres des finances, ils voient les choses autrement ! Toute la différence est là !

Tout se passe en effet comme si nous étions prisonniers de quelque chose d’immuable. J’ai d’ailleurs ressenti cette impression en écoutant les propos extrêmement intéressants de notre excellent collègue Philippe Marini. Son discours montre qu’il y a ceux qui sont les maîtres de la connaissance en matière financière et les autres ! Malheureusement, je fais partie des autres !

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

M. Philippe Marini. Les maîtres de l’international sont beaucoup plus puissants !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Et pourtant, je crois qu’il faut faire quelque chose.

Je vais vous montrer, monsieur le ministre, que je peux, moi aussi, faire preuve de souplesse : je retire l’amendement n° 46 rectifié, …

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

Très bien !

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

… qui, prétendument, introduirait un facteur de dépense, alors qu’il s’agit en réalité d’un facteur de compensation. Pas plus que vous, cher collègue Philippe Marini, nous n’avons le désir de mettre en péril l’équilibre des finances publiques.

S’agissant de l’amendement n° 47 rectifié, qui autoriserait une aggravation indirecte des finances publiques, je comprends votre réaction, monsieur le ministre. Je le retire donc également.

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

Très bien !

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

En revanche, je maintiens l’amendement n° 48 rectifié, qui ne touche pas véritablement au domaine financier. Sur ce dernier point, il me semble que nous pouvons être crédibles.

Pendant quarante-huit ans, de 1958 à décembre 2006, l’article 40 n’a mis ni rien ni personne en péril ! Dès lors, pourquoi devrions-nous nous incliner devant la décision du Conseil constitutionnel, qui, le 14 décembre 2006, a décidé de changer sa jurisprudence ? Nous devons lui dire : non, ce que nous faisions auparavant était bien et nous voulons continuer à le faire !

C’est la raison pour laquelle, mes chers collègues, je vous demande d’adopter cet amendement. D’ailleurs, la commission ne s’y est pas trompée puisqu’elle a émis un avis de sagesse.

Debut de section - PermalienPhoto de René Garrec

Il ne s’agit pas d’une sagesse positive !

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Cela signifie que ce que nous faisions jusqu’au 14 décembre 2006 était bien. Et je vous recommande de signifier au Conseil constitutionnel, mes chers collègues, que vous voulez continuer dans cette voie, qui est celle de la sagesse et du bon sens. Il s’agit en effet d’une application raisonnable et équilibrée de l’article 40.

M’adressant aux financiers, je souligne que, avec cet amendement, nous ne touchons qu’au domaine du droit.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Les amendements n° 46 rectifié et 47 rectifié sont retirés.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

M. Cointat a raison, le Conseil constitutionnel a mis le feu aux poudres, en tout cas au Sénat, puisque l’Assemblée nationale avait déjà adopté la procédure permettant de déclarer un amendement irrecevable au titre de l’article 40 préalablement à sa diffusion.

On aurait pu imaginer que, à l’occasion d’une réforme constitutionnelle par laquelle on prétend conférer plus de pouvoirs aux parlementaires, les choses seraient « remises à l’endroit », en donnant aux parlementaires quelques responsabilités – je ne parle pas de pouvoirs ! – en matière de recettes et de dépenses publiques.

Le refus opposé à ces amendements identiques, qu’il s’agisse de celui qui a été déposé par M. Arthuis ou de ceux émanant de l’opposition, montre clairement ce qu’il en est de cette réforme constitutionnelle : il ne s’agit absolument pas de donner des pouvoirs supplémentaires au Parlement. Cela, au moins, c’est très clair !

M. Arthuis nous a donné toutes les raisons pour supprimer l’article 40 : le Gouvernement dispose toujours d’une large palette d’instruments pour s’opposer à des dépenses inconsidérées ou à des initiatives jugées inopportunes. Le premier de ces instruments, c’est en fait la LOLF, qui encadre strictement tout pouvoir budgétaire des parlementaires. Je n’oublie pas pour autant la procédure du vote bloqué et les dispositions des articles 49 et 44 de la Constitution.

M. Arthuis rappelle aussi que toutes ces procédures n’ont pas empêché le gonflement des dépenses publiques et l’aggravation du déficit public.

Franchement, il y a tout de même quelque chose de risible, pour un parlementaire, à se faire administrer des leçons de bonne gestion des dépenses publiques par ceux-là mêmes dont la seule préoccupation est de diminuer les recettes publiques en abaissant les impôts des plus riches, en nous faisant voter le paquet fiscal dès leur arrivée aux affaires, ceux-là mêmes qui ne songent qu’à réduire les dépenses publiques – surtout celles qui, liées aux services publics, sont directement utiles à la population –, ceux-là mêmes qui bradent le patrimoine de l’État, par exemple en vendant pour trois sous à des fonds de pension américains les locaux de l’Imprimerie nationale pour les racheter aussitôt après au prix fort, permettant ainsi aux fonds de pension en question de ramasser au passage beaucoup d’argent !

Ce gouvernement est donc singulièrement mal placé pour donner des leçons de gestion aux parlementaires.

Vous pourriez faire confiance aux élus, y compris à ceux de votre propre majorité, en leur concédant un certain pouvoir dans la gestion des recettes et des dépenses publiques. Cela vous permettrait, du même coup, de faire preuve de modestie et de mettre en accord vos actes et vos paroles puisque vous prétendez vouloir accroître les prérogatives du Parlement !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Fourcade

Dans ce débat passionnant, que j’entends depuis trente ans, puisque j’ai eu souvent affaire à l’article 40, deux idées reviennent sans cesse, que je me permettrai de qualifier d’erronées.

Premièrement, à entendre certains de mes collègues, on ne peut réformer ce pays qu’en réduisant les recettes ou en augmentant les dépenses. Pourtant, on peut envisager des réformes d’organisation, des réformes tendant à accroître la productivité des services ou à modifier certaines procédures. Mais nombre de gouvernements ont, hélas, suivi la voie de la réduction des recettes et de l’augmentation des dépenses, ce qui finit évidemment par se traduire à terme par un déficit considérable. Voilà la première idée fausse.

La seconde idée, et j’en ferai le reproche amical à mon ami le président Arthuis, consiste à dire que l’article 40 ne sert à rien. Mais permettez-moi de répondre qu’il ne sert à rien parce qu’il existe !

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

Eh oui !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Fourcade

Si l’on supprime l’article 40, à l’évidence, nous serons confrontés à une marée d’amendements visant à réduire les recettes ou à augmenter les dépenses et nous aurons des débats d’ordre exclusivement financier.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Pierre Fourcade

Par conséquent, comme tout élément de dissuasion, l’article 40 a une valeur précisément parce qu’il existe.

Enfin, à l’heure où nous sommes fortement critiqués par tous nos partenaires européens pour notre déficit budgétaire, où nous peinons – et M. Woerth le sait encore mieux que nous – à trouver les bons chemins de convergence pour y mettre fin, la suppression, ce soir, de l’article 40 par le Sénat constituerait aux yeux de l’ensemble de nos partenaires, de l’Eurogroupe d’abord et des Vingt-sept ensuite, un acte politique tout à fait contraire aux intérêts de notre pays en ce qu’il nuirait gravement à son image internationale.

Il est clair que, pour toutes ces raisons, je suis contre les amendements n° 146, 200 et 467 visant à abroger l’article 40 de la Constitution.

Debut de section - Permalien
Roger Karoutchi, secrétaire d'État

Très bien !

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

M. Michel Mercier. Je sortirai de la technique financière, dont je suis beaucoup moins spécialiste que les éminents collègues qui viennent de s’exprimer

Rires sur les travées de l ’ UMP

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

L’article 40, tel que nous le connaissons, rêvé par Tardieu, mis en place par Guy Mollet, est un des éléments les plus raffinés du parlementarisme rationalisé.

Cette disposition était parfaitement justifiée à l’époque, car un ensemble de règles concouraient à l’indiscipline budgétaire et financière. Ainsi, les bureaux des assemblées, notamment celui de la Chambre des députés, avaient toute liberté en matière d’examen budgétaire et aucun délai ne leur était fixé : on arrêtait la pendule…

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

… et, en effet, on avait recours aux douzièmes provisoires en attendant que cet examen soit achevé.

Devant l’énorme laxisme financier qui régnait, il fallait introduire des règles pour empêcher les parlementaires de réduire les recettes ou d’augmenter les dépenses, afin d’introduire un premier élément de rationalisation.

Dès lors, il est normal que ces règles soient apparues comme un progrès en 1956 et qu’elles aient été reprises, en 1958, par les constituants, Michel Debré en tête, qui souhaitaient mettre en place un régime parlementaire rationalisé, tel qu’il avait été théorisé dans les années trente.

Mais l’article 40 conserve-t-il la même pertinence aujourd'hui, dans le cadre de la révision constitutionnelle dont nous débattons ?

Permettez-moi d’apporter une réponse du point de vue financier – elle sera brève parce que tout a été dit –, mais aussi du point de vue constitutionnel.

Du point de vue financier, un argument imparable a été développé : l’article 40 est fondamental puisqu’on ne s’en sert pas ! C’est tout de même un peu facile, un peu vain.

Nous aurons quelque peine, je le crains, à faire avaler à nos partenaires européens que nous supprimons une règle dont nous ne nous servons pas pour supprimer un déficit qui croît chaque jour. Mais après tout, pourquoi pas, s’ils y croient ?

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Du point de vue constitutionnel, qu’allons-nous voter ? Nous allons voter des dispositions entièrement nouvelles. Enfin peut-être, car nombre de ceux qui se sont déclarés contre la suppression de l’article 40 s’apprêtent sans doute à voter la présente révision constitutionnelle.

L’un des principes affirmés dans cette réforme est de sortir du parlementarisme rationalisé.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Cela figure à la quatrième ligne du rapport de M. Balladur.

L’époque est différente, les parlementaires se sont disciplinés et vivent autrement leur fonction. On peut donc maintenant mettre en place de nouvelles règles. Si nous changeons tout pour ne rien changer, ce qui est souvent le cas, ce n’est pas la peine de poursuivre notre réforme !

Au titre de ces nouvelles règles, les textes discutés en séance seront non plus ceux du Gouvernement ou ceux transmis par la première assemblée saisie mais les textes issus des travaux de la commission, à l’exception du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

Pour ces deux derniers textes, une règle essentielle de discipline est maintenue : c’est le texte du Gouvernement qui viendra en discussion et non pas le texte issu des travaux de la commission.

Par ailleurs, l’article 44 relatif au vote bloqué demeure. D’autres articles, notamment l’article 49, peuvent être utilisés. Le Gouvernement conserve donc l’essentiel de ses prérogatives pour faire passer son budget et garde l’entière maîtrise à la fois des recettes et des dépenses.

Il est donc bien vrai que l’article 40 ne sert plus à rien. Il n’est plus que le symbole d’un temps révolu, où le parlementarisme rationalisé était indispensable et constituait le fondement de nos institutions.

Si le Gouvernement veut vraiment aller au-delà du parlementarisme rationalisé, qu’il aille jusqu’au bout de sa démarche en supprimant l’article 40 !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et après, on aura un parlementarisme irrationnel !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Mercier

M. Michel Mercier. Monsieur le président de la commission des lois, je vous connais suffisamment pour savoir que vous pensez comme moi !

Nouveaux sourires.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

Mon amendement exprime une conviction, et je me réjouis du débat qu’il a suscité.

Il faut cesser de croire que les parlementaires seraient enclins à accroître systématiquement la dépense publique parce qu’ils auraient un déficit de conscience et de responsabilité.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

Je m’élève contre cette idée, car je parie, pour ma part, sur la responsabilité des parlementaires, qui suppose la sincérité des comptes publics.

Ce qui nous a largement égarés, c’est l’archaïsme des comptes publics et toutes ces petites astuces qui faisaient la réputation des directions du budget et qui permettaient de présenter ces comptes de manière à ne pas trop inquiéter l’opinion.

La seule façon de nous en sortir, mes chers collègues, c’est de nous attacher à éditer des comptes publics sincères, à présenter des situations patrimoniales et à ne rien faire qui soit de nature à masquer la gravité de la situation des finances publiques.

Le meilleur support de la lutte contre les dépenses publiques, c’est aussi la conscience de nos concitoyens. Là se situe notre responsabilité première.

Madame Borvo, la LOLF nous donne, en effet, un instrument de lucidité. Je me félicite, tout comme vous, que cet instrument ait été forgé par le Parlement et que nous puissions en disposer pour assumer pleinement nos prérogatives et nos responsabilités.

C’est parce que la LOLF permet de clarifier la comptabilité publique que les comptes publics deviennent « auditables » et contrôlables et que le Parlement peut exercer cette grande prérogative que constituent le contrôle de l’action du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques.

Monsieur Cointat, si le Conseil constitutionnel a pris une telle décision sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, c’est parce que d’étranges pratiques s’étaient développées.

Il pouvait arriver qu’un ministre n’ayant pas obtenu des arbitrages interministériels favorables trouve une complicité parmi nous, parlementaires, pour déposer un amendement que ses services avaient en fait rédigé. Le ministre se gardait bien entendu d’invoquer l’irrecevabilité de cet amendement qui, une fois voté, accroissait la dépense publique.

Mais enfin, dans quel monde sommes-nous, mes chers collègues ! Sommes-nous prêts à jeter le masque et à évoquer avec une plus grande sincérité de la situation de nos finances publiques ?

Pour ma part, depuis le 1er juillet 2007, je m’efforce d’appliquer l’esprit et la lettre de l’article 40 de la Constitution, et je me tiens à la disposition de chaque auteur d’amendement lorsque son texte est irrecevable.

Encore une fois, je me réjouis de ce débat, qui nous permet d’avancer dans l’examen critique de nos méthodes de travail, d’analyse et de vote.

J’ai déposé cet amendement en conscience et, je le répète, en faisant le pari de la responsabilité parlementaire.

Ne nous y trompons pas, la maîtrise des dépenses publiques, l’équilibre des finances publiques, ce n’est pas une affaire d’article 40, c’est une question de volonté politique !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

C’est pourquoi, monsieur le président, je maintiens mon amendement.

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

Ce débat sur l’article 40 est extrêmement important et je note que des voix très autorisées se sont exprimées dans des sens différents.

Pour le Gouvernement, l’article 40 est un article sage, au regard tant de la qualité des débats parlementaires que de nos finances publiques et aussi de l’image internationale de la France. Ce n’est donc pas une petite affaire.

Aussi, je demande un scrutin public sur les amendements identiques n° 146, 200 et 467 visant à abroger l’article 40 de la Constitution.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Je mets aux voix les amendements identiques n° 146, 200 et 467.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin a lieu.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Il est procédé au comptage des votes.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 104 :

Le Sénat n'a pas adopté.

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote sur l'amendement n° 48 rectifié.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Je voudrais simplement préciser que l’amendement de M. Cointat n’est pas si incongru que cela, contrairement à ce que certains pourraient croire, puisqu’il tend à revenir à la jurisprudence initiale du Conseil constitutionnel.

Jusqu’aux années 1990, le Conseil constitutionnel considérait que, lorsque l’article 40 n’avait pas été soulevé devant la première assemblée saisie, il ne pouvait plus être invoqué devant lui. Subitement, et sans explication, il a changé de jurisprudence il y a quelques années.

Je partage l’opinion de M. Cointat sur cette question : après tout, il revient au Gouvernement et aux assemblées de faire respecter la discipline de l’article 40.

C’est pourquoi je voterai cet amendement.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Mon amendement faisant l’objet d’une demande de scrutin public, je tiens à préciser que je ne veux pas créer un problème politique qui n’a pas lieu d’être. Il me semblait que j’avais soulevé une question de bon sens. Au sein de cette assemblée, nous nous sommes tous élevés contre la décision du Conseil constitutionnel. Pendant quarante-huit ans, l’application de l’article 40 n’avait suscité aucune difficulté. Or tel ne semblait plus être le cas.

Puisque, en réalité, c’est ce à quoi je suis invité, je retire mon amendement, monsieur le président, ne voulant pas mettre en difficulté le Gouvernement, que je soutiens.

Applaudissements sur certaines travées de l ’ UMP.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Il s’agit donc de l’amendement n° 48 rectifié bis.

La parole est à M. le ministre.

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

Je remercie M. Cointat de la qualité de son intervention et de ses propositions. Je le remercie aussi d’avoir accepté de le retirer.

Puisqu’il a été repris, je répète que cet amendement est très embarrassant puisqu’il revient à interdire au Conseil constitutionnel de se prononcer, le cas échéant, sur une disposition inconstitutionnelle.

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

Il serait en effet assez curieux d’interdire au Conseil constitutionnel de se saisir d’office ou d’être saisi d’une irrecevabilité au titre de l’article 40 dès lors que cette question n’a pas été soulevée devant la première assemblée ayant adopté le texte en cause.

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

C’est pourquoi je demande aussi qu’il soit statué par scrutin public sur cet amendement.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Borvo Cohen-Seat

Monsieur le ministre, nous procédons à une révision de la Constitution. Permettez-moi de vous rappeler que, en tant que constituant, nous avons le droit de contrevenir aux avis du Conseil constitutionnel, par lesquels nous ne sommes pas liés.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

Ce débat, qui nous réunit depuis mardi, n’est pas un débat ordinaire. Il a été voulu au plus haut sommet de l’État comme un acte fondateur du quinquennat. Il se trouve qu’un certain nombre d’entre nous ont pris cette proposition à la lettre : nous voulons effectivement rééquilibrer les pouvoirs au profit du Parlement, nous voulons que celui-ci réaffirme son rôle, qu’il se le réapproprie, qu’il reconquière une souveraineté que les institutions de la Ve République ont tout fait pour amoindrir.

Agir de la sorte, c’est rendre service aux pouvoirs publics et à la démocratie. Si nous parvenons à nos fins, le parlementarisme y puisera les marques d’une nouvelle vitalité.

Par ailleurs, tous les parlementaires respectent infiniment le rôle du Conseil constitutionnel ; mais nous sommes un certain nombre, sans doute une majorité, à penser que le Conseil constitutionnel et, plus généralement, les juges prennent parfois le pas sur les représentants du peuple.

Dans ce contexte, l’amendement initialement déposé à juste titre par notre collègue Christian Cointat est plus symbolique que réellement important. Michel Charasse, qui vient d’évoquer la jurisprudence en cause du Conseil constitutionnel, l’expliquerait mieux que moi, compte tenu de son expérience.

Cet amendement offre au Sénat l’occasion de mettre en pratique ce qui est la philosophie même de ce projet de loi constitutionnelle, à savoir un rééquilibrage des pouvoirs au profit du Parlement. Il permettra de lui redonner confiance et, ce faisant, de redonner confiance à nos concitoyens.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Je mets aux voix l'amendement n° 48 rectifié.

Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant du Gouvernement.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.

Le scrutin a lieu.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

Il est procédé au comptage des votes.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 105 :

Le Sénat n'a pas adopté.

L'amendement n° 310 rectifié, présenté par MM. Lambert et Marini, est ainsi libellé :

Après l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 40 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Les dispositions fiscales dérogatoires qui ont pour conséquence une diminution des ressources publiques ou l'aggravation d'une charge publique sont abrogées dans un délai de trois ans à compter de leur entrée en application, à défaut de la présentation par le Gouvernement au Parlement d'une évaluation de leur coût et de leur efficacité. »

La parole est à M. Philippe Marini.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Puisque l’article 40 est maintenu, il convient de le compléter dans l’esprit du débat qui vient de se dérouler.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Delfau

M. Gérard Delfau. Il faudrait le durcir un peu !

Sourires

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Le présent amendement tend à obliger le Gouvernement à présenter au Parlement une étude d’impact des dérogations fiscales et à se donner les moyens d’évaluer leur coût et leur portée.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

L’objectif est de créer les conditions d’une modernisation et d’une simplification de notre législation fiscale.

Nous assistons en effet, année après année, à la multiplication des incitations, imputations, dégrèvements de toute nature, bref, à la prolifération des niches fiscales.

Afin de les encadrer et, je l’espère, d’en supprimer un grand nombre, il convient de procéder à des évaluations et de veiller à ce que les régimes dérogatoires ne s’appliquent que pour un temps déterminé.

En conséquence, nous souhaitons que ces régimes soient automatiquement abrogés dans un délai de trois ans, sauf si le Gouvernement est en mesure de plaider pour leur maintien par une évaluation convaincante.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Monsieur Marini, vous soulignez, à raison, que la prolifération et la sédimentation des niches fiscales sont préjudiciables à l’efficacité des prélèvements obligatoires et à l’égalité devant l’impôt. Et encore n’avons-nous pas supprimé la digue que constitue l’article 40 !

Pour autant, il ne paraît pas conforme à notre tradition juridique de prévoir que des dispositions votées par le Parlement seraient automatiquement abrogées à l’issue d’un délai déterminé – quand bien même une telle mesure aurait sans doute une certaine efficacité – si le Gouvernement n’a pas présenté au Parlement une évaluation de leur coût et de leur efficacité.

La commission des lois s’interroge sur cet amendement et sollicite l’avis du Gouvernement.

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

Monsieur Marini, voilà un sujet qui a souvent donné lieu à des discussions animées dans cette enceinte !

Je suis, vous le savez, favorable à l’encadrement des niches fiscales et je déplore leur prolifération, que vous venez de dénoncer, et dont la presse se fait l’écho depuis maintenant plusieurs semaines. Il s’agit en effet d’un sujet d’actualité.

Vous proposez l’abrogation automatique des régimes fiscaux dérogatoires dans un délai de trois ans à défaut d’une évaluation par le Gouvernement de leur coût et de leur efficacité. En d’autres termes, vous encadrez la durée d’application du régime dérogatoire et vous définissez les conditions de son maintien.

Le Gouvernement est favorable à votre proposition, sous réserve de quelques rectifications.

Tout d’abord, la durée de trois ans est trop brève pour permettre une réelle évaluation. Je vous propose donc de la porter à cinq ans.

Ensuite, plutôt que de définir des modalités d’application dans la Constitution, mieux vaut renvoyer à une loi organique le soin de déterminer sous quelle forme et dans quelles conditions s’appliquera cette disposition.

Je vous propose donc la rédaction suivante : « Les dispositions fiscales dérogatoires qui ont pour conséquence une diminution des ressources publiques cessent de s’appliquer le 31 décembre de la cinquième année suivant leur entrée en vigueur, dans les conditions et sous les réserves fixées par une loi organique. »

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Monsieur Marini, acceptez-vous la suggestion de M. le ministre ?

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

Je suis donc saisi d’un amendement n° 310 rectifié bis, présenté par MM. Lambert et Marini, et ainsi libellé :

Après l'article 14, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 40 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Les dispositions fiscales dérogatoires qui ont pour conséquence une diminution des ressources publiques cessent de s'appliquer le 31 décembre de la cinquième année suivant leur entrée en vigueur, dans les conditions et sous les réserves fixées par une loi organique. »

La parole est à M. Alain Vasselle, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Alain Vasselle

MM. Alain Lambert et Philippe Marini auraient été bien inspirés d’associer dérogations de nature fiscale et dérogations à caractère social, car les dérogations suscitent des problèmes de même nature dans l’un et l’autre cas.

Dois-je rappeler au Gouvernement les difficultés qu’ont éprouvées les gouvernements successifs pour honorer la compensation des exonérations de cotisations sociales en faveur du budget de sécurité sociale ? Si ces exonérations avaient donné lieu à des études d’impact, le Parlement et le Gouvernement auraient été mieux éclairés sur leurs incidences sur le budget de la sécurité sociale.

Monsieur le ministre, il serait donc sage de prévoir, pour les dépenses à caractère social, un encadrement similaire à celui que vous venez d’accepter pour les dérogations fiscales. Je conçois que nous ne puissions pas le faire maintenant, car cela suppose une réécriture complète de l’amendement, mais nous pourrions profiter de la navette pour aller dans le sens que je souhaite.

La commission des finances, qui a le souci d’une approche globale en la matière, ne peut pas se désintéresser des mesures de caractère social, qui ont évidemment des incidences sur les lois de financement de la sécurité sociale.

Le Sénat examinera d’ailleurs dans un instant l’amendement n° 301 rectifié, soutenu par la commission des finances et par la commission des affaires sociales, lesquelles ont une approche similaire des exonérations qui sont décidées au fil de l’eau, au détour de la discussion de tel ou tel texte. Je considère que les études d’impact valent aussi bien pour les dépenses fiscales que pour les dépenses sociales.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Si, sur le fond, je partage l’esprit qui a guidé la démarche de MM. Lambert et Marini, sur la forme, je suis quelque peu gêné, car je ne suis pas convaincu qu’une telle disposition, qui a par ailleurs reçu l’accord du Gouvernement, ait sa place dans la Constitution. Elle me semble plutôt relever d’une loi de finances.

Le projet de loi de règlement viendra en discussion devant le Sénat dans quelques jours. Cette disposition y aurait eu toute sa place.

Par ailleurs, je me demande – et je ne sais pas si M. Philippe Marini a la réponse – qui va décider et énumérer les dispositions fiscales dérogatoires. Le Conseil constitutionnel se livrera-t-il à des interprétations ? Devra-t-on établir une liste dans la loi organique ?

Je ne vois pas très bien ce que cela recouvre. S’il s’agit de tous les régimes dérogatoires, comment traitera-t-on le quotient familial ou l’exonération des allocations familiales ? Est-ce, ou non, dérogatoire ?

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Charasse

Il s’agit tout de même d’une règle qui vise à réduire la portée de l’impôt sur le revenu ! C’est donc bien une disposition dérogatoire par rapport à un barème. Mais, à cette heure tardive, je n’entrerai pas dans le détail.

Le fait que cet amendement ne me paraisse pas avoir sa place dans un texte aussi noble que la Constitution et le caractère imprécis de la mention « dispositions fiscales dérogatoires » me conduisent, à mon grand regret, à ne pas le voter. En revanche, s’il était présenté dans le projet de loi de règlement, qui sera discuté dans quinze jours, je me ferais un plaisir, un bonheur de le voter ! On pourrait sans difficulté y déposer ce type d’amendement puisqu’il s’agit d’une loi de finances.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Je suis souvent en accord avec Michel Charasse, mais cette fois-ci, mon cher collègue, j’ai le regret de vous dire que votre propos me semble contradictoire.

Nous discutons d’un projet de loi constitutionnelle. Nous utilisons donc des formulations de caractère général : une disposition dérogatoire est une disposition qui déroge à une législation de droit commun.

Avec l’accord du Gouvernement, nous renvoyons les mesures plus précises à un projet de loi organique. Nous affinerons alors la limite entre le droit commun et les dérogations.

Permettez-moi de prendre quelques exemples. Lorsqu’un matériel déterminé, pour une profession donnée, bénéficie d’une durée d’amortissement qui n’est pas la durée de droit commun, il s’agit clairement d’une dérogation.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

De la même manière, lorsqu’une profession bénéficie, pour le calcul de son impôt sur le revenu, d’un coefficient de réfaction qui lui est propre – je ne citerai aucune profession, même pas celles qui vous sont le plus chères –, il s’agit clairement d’une dérogation.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

À l’inverse, on peut s’interroger sur le point de savoir si des règles de calcul de l’impôt qui s’appliquent de manière horizontale à tous les assujettis ont ou non le caractère d’une dérogation.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

Je considère que le crédit d’impôt recherche n’est en rien un régime dérogatoire, car il est défini d’une manière générale. Il en est de même du quotient familial, qui constitue modalité générale de calcul de l’impôt sur le revenu.

En tout état de cause, notre débat porte sur la Constitution et nous n’avons donc pas, en cet instant, à entrer dans une telle casuistique. Ce sera la responsabilité du législateur quand il élaborera la loi organique.

Pour l’heure, restons-en aux principes. Et parmi les principes, il en est un qui est essentiel et à l’application duquel le Conseil constitutionnel apporte un soin très vigilant, c’est l’égalité devant l’impôt. En incluant ce principe dans la Constitution, nous mettons l’égalité devant l’impôt au premier plan. Il en résulte que toute dérogation devra être pesée au trébuchet de l’équité et de l’efficacité.

Il me paraît utile d’inscrire ce principe dans la Constitution, tant pour des raisons juridiques que pour le bon ordonnancement des règles générales du droit.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Je suis très étonnée de la célérité avec laquelle nous avons traité cette question. En dix minutes, M. Marini a présenté son amendement, le Gouvernement lui a apporté son soutien, sous réserve d’une rectification. Nous allons maintenant passer au vote alors que, pendant près de deux heures, nous avons débattu de l’article 40 et que le Gouvernement a résisté à une pression forte d’une grande partie du Sénat, comme l’a démontré le résultat du scrutin public.

Je note, monsieur Marini, que le texte de l’amendement n° 310 rectifié bis ne correspond plus à l’objet qui l’accompagne. À la demande du Gouvernement, vous avez porté la durée d’application des dispositions fiscales dérogatoires de trois à cinq ans et l’évaluation de leur coût ainsi leur portée, que vous exigiez dans l’amendement n° 310 rectifié, ne figure plus dans l’amendement n° 310 rectifié bis.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Cela étant, il s’agit d’une pratique qui n’est pas nouvelle. Compte tenu de la célérité avec laquelle cet amendement important a été présenté, je présume que sa rédaction a donné lieu à des discussions préalables avec le Gouvernement.

Les niches fiscales, que M. Marini évoque lors de l’examen de chaque projet de loi de finances, font actuellement l’objet d’un débat. Nos collègues députés, opposition et majorité réunies, leur ont consacré un rapport. Des propositions de plafonnement les visant toutes, et pas seulement les trois qui figurent dans le rapport que nous a remis Mme Lagarde, sont en discussion. Le débat vient juste d’être ouvert. Or, en adoptant cet amendement, nous le refermerions !

Le rapporteur général de l’Assemblée nationale, M. Carrez, travaille sur l’encadrement de la dépense fiscale. Il veut, comme pour la norme de dépense budgétaire, fixer une norme de dépense fiscale. Et là, en dix minutes, nous ferions avorter ce débat qui ne fait que commencer ?

Je ne suis pas d’accord, mon groupe n’est pas d’accord pour voter cet amendement, qui nous apparaît comme un piège et qui va refermer le débat sur les niches fiscales. C’est trop facile ! Nous ne l’acceptons pas.

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

Il ne referme rien du tout !

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

La question qui est soulevée est loin d’être anodine. Néanmoins, je me prononcerai non pas sur le fond, mais sur la forme.

Une disposition pareille n’a pas sa place dans la Constitution.

Debut de section - PermalienPhoto de Christian Cointat

Elle aura des conséquences que nous ne mesurons pas, et je trouve véritablement dangereux de procéder de cette manière. Je suis persuadé que, si cette disposition figure dans la Constitution, tout gouvernement, de gauche, de droite ou d’ailleurs, sera tôt ou tard placé dans une situation d’extrême difficulté.

Il faut être conscient de la portée des dérogations : pour certaines professions, je tiens à le souligner, elles sont essentielles, et la durée joue dans de nombreux cas. Le risque est que soient remis en cause, entre autres choses, des accords professionnels. Ce serait mettre le doigt dans un engrenage que nous ne maîtriserons plus.

Aussi, je vous mets en garde, mes chers collègues : attention ! Arrêtons ! Réfléchissons ! Et, comme nous y invitait tout à l’heure M. Charasse, inscrivons cette mesure dans une loi, mais certainement pas dans la Constitution ! Ce serait nous lier les mains dans une affaire dont nous ne mesurons pas aujourd’hui les dangers.

Voilà pourquoi, cher collègue Marini, si je suis d’accord avec votre approche, je suis désolé de devoir vous dire que je ne peux pas voter votre amendement dans la mesure où il ferait entrer cette disposition dans la Constitution.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Je dois avouer, monsieur le président, que je suis de plus en plus inquiet.

Ce n’est pas la teneur de nos débats qui est en cause, car je suis tout à fait d’accord avec la proposition de M. Marini, rectifiée selon le vœu du Gouvernement.

Néanmoins, si la Constitution devient…

Rires

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Non, je n’irai pas jusque-là ! Pour autant, il faut respecter une certaine hiérarchie des normes. Puisqu’il existe une loi organique relative aux lois de finances, …

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

… pourquoi ne pas y inscrire une disposition telle que celle-là ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Notre Constitution court le risque de devenir un écheveau incompréhensible.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Qu’y figure un principe tel celui que pose l’article 40, oui, bien sûr !

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Hyest

Les principes sont ensuite déclinés dans les lois organiques, la jurisprudence, etc.

Pour ma part, je m’étonne un peu de cet amendement et de ceux qui suivent : certes, la question est intéressante, mais elle n’est pas à sa place quand c’est de la Constitution qu’il s’agit. Nous aurons bien d’autres occasions de discuter de ces sujets puisqu’il nous faudra revisiter bien des lois organiques, en particulier la loi organique relative aux lois de finances. Alors, gardons le débat pour ces moments-là !

Très bien ! et applaudissements sur quelques travées de l’UMP et du groupe socialiste.

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

Mesdames, messieurs les sénateurs, je suis moins fin juriste que vous, mais je ne suis pas certain que la durée de vie des niches fiscales puisse être fixée dans la loi organique.

Debut de section - PermalienPhoto de René Garrec

Les délais ne relèvent jamais de la Constitution !

Debut de section - Permalien
Éric Woerth, ministre

Il me semble au contraire qu’il s’agit d’un principe plus élevé, dont les modalités, assurément, restent à définir, mais qui ne peut pas être inscrit dans la loi organique.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour explication de vote.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicolas Alfonsi

Mon propos rejoindra ceux qui viennent d’être tenus : malgré l’intérêt et l’amitié que je porte à M. Marini, je ne peux pas voter cet amendement.

Si, demain, des constitutionnalistes allaient s’interroger sur ce qui, à un moment donné, a conduit à introduire cette disposition dans la Constitution, ils pourraient être atterrés ! Il y a toujours des causes à tout, certes, mais on peut imaginer que le Gouvernement dispose de quelques moyens pour s’attaquer aux niches fiscales sans que nous soyons obligés d’emprunter la voie constitutionnelle pour régler ces questions !

La loi fondamentale pose des principes généraux ; elle ne traite pas des dispositions dérogatoires, elle ne traite pas de problèmes de délais de quatre ans, de cinq ans… On a ici l’impression de légiférer dans un domaine qui relève d’une loi de finances !

Je voterai contre cet amendement.