Commission d'enquête Frontières européennes et avenir espace Schengen

Réunion du 3 janvier 2017 à 14h40

Résumé de la réunion

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La réunion

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Photo de Jean-Claude Requier

Je vous remercie, Monsieur Giuliani.

La réunion est close à 12 h 45.

- Présidence de M. Jean-Claude Requier, président -

La réunion est ouverte à 14 h 40.

Le compte rendu de cette audition sera publié ultérieurement.

Le compte rendu de cette audition sera publié ultérieurement.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Claude Requier

Mes chers collègues, notre commission d'enquête va conclure son cycle d'auditions de la journée en entendant Mme Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations (OIM) en France, qui est une agence des Nations unies.

La crise migratoire qui touche l'Union européenne, et plus particulièrement certains de ses États membres, constitue l'un des phénomènes qui, avec le terrorisme, ont mis en lumière les limites, voire les dysfonctionnements de l'espace Schengen.

Quelles sont les caractéristiques de ces migrations ? Dans quel contexte plus général se situent-elles ? Les routes de transit observables aujourd'hui présentent-elles des particularités et ont-elles récemment évolué ? Quelle appréciation portez-vous sur les politiques migratoires menées en Europe et sur leurs conséquences pour la mise en oeuvre de Schengen ?

Outre les réponses aux interrogations de notre commission d'enquête, l'OIM a sans doute des informations à nous apporter sur les relations que l'Union européenne entretient, ou pourrait entretenir, avec les pays d'origine des flux de migrants afin de les tarir.

Nous vous avons adressé un questionnaire qui peut constituer le « fil conducteur » de votre intervention. Je vous propose de vous donner la parole pour un propos liminaire de dix minutes, puis j'inviterai mes collègues, en commençant par notre rapporteur, François-Noël Buffet, à vous poser des questions.

À la demande de Mme Abbas, cette audition ne sera pas captée par vidéo ni retransmise sur internet, mais fera bien l'objet d'un compte rendu publié.

Vous avez la parole, Madame la Directrice.

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

L'OIM est une organisation internationale qui regroupe 166 États membres et dont le siège est à Genève. Avec près de 450 bureaux à travers le monde et près de 10 000 collaborateurs, l'OIM travaille sur des projets liés à la question migratoire. Depuis quelques années, nous nous attachons aux flux migratoires en direction de l'Europe.

L'OIM est présente sur les îles grecques et en Italie - à Lampedusa - pour accueillir les migrants. En 2016, environ 360 000 personnes sont entrées en Europe, principalement en Grèce et en Italie, mais aussi en Espagne et à Chypre. Ce chiffre est en diminution par rapport à 2015, année durant laquelle plus d'un million de personnes sont arrivées en Europe.

Nous les accueillons à leur arrivée, puis nous les orientons vers les services idoines. Ces flux ne concernent pas seulement des personnes pouvant prétendre au statut de réfugié, mais aussi des mineurs non accompagnés, des familles, des femmes avec ou sans enfants, des personnes âgées... La situation est donc assez complexe.

L'OIM est aussi présente dans les Balkans. Nous avons des équipes en Slovénie, en Croatie, en Serbie, en Grèce, en Italie, en Hongrie, qui vont à la rencontre des personnes pour connaître leur pays d'origine. En Italie, on trouve principalement des Nigérians, des Érythréens, des Guinéens, des Ivoiriens et des Gambiens ; en Grèce, ce sont plutôt des Syriens, des Irakiens, des Afghans et des Iraniens.

Les équipes présentes dans les Balkans et les pays limitrophes réalisent des sondages pour obtenir des profils plus précis. Nous ignorons quels sont les projets des migrants, mais l'Italie semble être le pays de destination privilégié des personnes arrivées à Lampedusa qui ont accepté de répondre à nos questions, devant l'Allemagne, la Grande-Bretagne, la Norvège, la Suède, les Pays-Bas... Les migrants passés par la Grèce privilégient l'Allemagne comme pays de destination.

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

Manifestement, la France n'est pas le pays de destination des migrants...

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Si nous mettons de côté l'exemple de Calais, où l'on a vu jusqu'à 10 000 personnes se rassembler l'année dernière avant de tenter de rejoindre la Grande-Bretagne, les demandes d'asile n'ont que peu augmenté en France ces dernières années, très loin derrière l'Allemagne, la Suède ou l'Autriche, par exemple.

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

Une personne que nous avons auditionnée ce matin a posé la problématique du règlement de Dublin et de son éventuelle modification de sorte que le pays de destination soit chargé d'examiner la demande d'asile du migrant et non plus seulement le pays d'arrivée. Que pensez-vous de cette idée au regard des réalités de terrain auxquelles sont confrontées vos équipes dans cette crise migratoire ?

Par ailleurs, le programme de relocalisation mis en place par l'Europe pour essayer de contrecarrer ce règlement de Dublin n'apparaît pas très efficace. Confirmez-vous cette analyse et, si oui, quelles autres solutions pourriez-vous préconiser ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Si mes chiffres sont corrects, environ 8 % des 160 000 migrants visés ont été relocalisés, ce qui est très faible. Il existe un profond désaccord entre les États sur cette question : certains pays, comme la France, ont ouvert leurs portes pour accueillir les migrants relocalisés - la France est d'ailleurs en tête des pays d'accueil -, mais d'autres, comme la Hongrie, refusent de participer à ce dispositif. Il est certain que la Grèce et l'Italie ne peuvent faire face, seules, à ces flux. Il faut aider ces pays et faire en sorte de diminuer la pression migratoire qu'ils subissent.

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

Que pensez-vous de l'absence de politique migratoire à l'échelle européenne ? On nous a confirmé ce matin ce que nous savions déjà : l'absence de politique migratoire uniforme, sinon convergente, au sein de l'espace Schengen crée des contraintes lourdes. Est-ce un phénomène que vous constatez quotidiennement sur le terrain ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Oui. Surtout depuis l'année dernière, nous voyons une Europe très divisée, qui n'arrive pas à se mettre d'accord...

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

Pour quelles raisons ? S'agit-il d'une absence de volonté politique, d'un désaccord sur la vision des choses ou, pire encore, d'une volonté de laisser faire, du moment que cela se passe chez les autres et pas chez nous ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Depuis quelques années, nous constatons un retour du nationalisme dans un certain nombre de pays européens qui n'ont peut-être pas la même culture d'accueil que d'autres États. Nous avons réalisé une étude avec l'institut Gallup qui montre que l'Europe reste la région du monde la plus fermée : près de 54 % des personnes interrogées souhaitent que l'immigration se stabilise, voire qu'elle diminue.

Il faut toutefois regarder ces chiffres plus en détail : les pays du Nord sont plus ouverts, à l'exception de la Grande-Bretagne, et ceux du Sud plus fermés. Ce sont surtout dans ces derniers que la population souhaite voir diminuer l'immigration.

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

L'objectif de notre commission d'enquête étant d'analyser et d'évaluer des politiques dans le cadre de l'espace Schengen, quel regard portez-vous sur les mesures consistant à renforcer le contrôle aux frontières ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Ce n'est pas en renforçant les frontières que l'on arrêtera les flux. Cela ne changera rien aux causes des migrations : conflits armés, comme en Syrie, par exemple, persécutions, instabilité politique, pauvreté extrême, changement climatique... On oublie souvent que l'aléa climatique fait bouger 20 millions de personnes par an.

Il faudrait plutôt s'attaquer aux causes profondes des migrations, à commencer par la question du développement économique des pays d'origine. Que se passera-t-il si Schengen disparaît ? Cela ne changera rien à l'ampleur, inédite depuis la Seconde Guerre mondiale, des flux migratoires que nous constatons aujourd'hui.

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

Indépendamment de la crise migratoire de 2015 et de 2016, dont nous connaissons les causes, avez-vous des chiffres illustrant la mobilité mondiale ? Pensez-vous que ces flux vont continuer de croître ? Peuvent-ils se stabiliser, à défaut de diminuer ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

D'après nos chiffres, une personne sur sept dans le monde est un migrant. Il ne s'agit pas nécessairement de personnes qui franchissent une frontière : un migrant peu aussi rester à l'intérieur de son pays. Nous dénombrons actuellement 242 millions de migrants internationaux. La mobilité humaine est aujourd'hui sans précédent.

Debut de section - PermalienPhoto de André Gattolin

S'agit-il de 242 millions de nouveaux migrants par an ou au total ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Il s'agit de l'estimation du nombre total de migrants internationaux. Au regard de tout ce qui se passe en Afrique et au Moyen-Orient, je ne vois pas comment ces flux pourraient diminuer. Si cette migration peut être réglementée, encadrée, elle peut s'avérer positive : si les prévisions du marché du travail sont bonnes, en 2050, l'Europe aura besoin de ces migrants. Il faut s'efforcer d'intégrer ces personnes, ce qui constitue un grand défi en Europe. Peut-être faudrait-il investir autant d'argent en faveur de l'intégration des migrants que pour garder les frontières...

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

Avez-vous analysé les différentes réglementations - plus dures ou plus souples - des pays d'arrivée des migrants ? Qu'en pensez-vous ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Je ne peux parler de chaque pays européen, mais il est évident que certains ont des politiques beaucoup plus souples que d'autres. La Suède, par exemple, a subi une très forte pression l'année dernière, avec près de 160 000 demandeurs d'asile, en raison de sa politique plus favorable aux migrants, notamment en matière de regroupement familial. Elle a aujourd'hui fermé sa frontière avec le Danemark, ne pouvant plus faire face à ces flux, quand d'autres pays n'ont pas joué le jeu en instaurant des politiques d'accueil beaucoup plus dures. Je pense que l'harmonisation en cours de ces politiques est une bonne chose pour éviter que certains pays n'accueillent davantage de migrants que d'autres.

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

L'Allemagne, par exemple, a annoncé qu'elle souhaitait accueillir 700 000 migrants - sauf erreur de ma part. Elle en a accueillis beaucoup plus et revient aujourd'hui quelque peu en arrière. Comment analysez-vous cette situation ? Ces personnes seront-elles obligées de repartir ou vont-elles rester en Allemagne ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

L'Allemagne est le pays européen qui a connu le plus grand nombre de retours volontaires. Selon nos chiffres, entre le 1er janvier et le 30 juin 2016, 50 000 retours volontaires assistés par l'OIM ont eu lieu depuis l'Europe, dont 35 000 depuis l'Allemagne.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Yves Leconte

À ceux qui voient dans l'immigration une menace, on répond souvent - comme vous venez de le faire, Madame - qu'il est préférable d'aider les pays d'origine à se développer plutôt que de renforcer ses frontières. Vous avez raison, mais il ne s'agit pas de la seule solution. D'abord, parce que, bien souvent, les migrants sont ceux qui apportent le plus d'argent aux pays d'origine. Ensuite, parce que quitter son pays pour un autre est une décision individuelle et qu'il faut donc traiter cette question de manière individuelle. Il ne suffit pas de dire que les migrants doivent rester chez eux pour favoriser le développement de leur pays pour qu'il en aille ainsi.

L'Europe en a donné la meilleure illustration en 2004, au moment de l'élargissement : des pays à même de garantir à leurs citoyens un développement relativement correct en matière économique et sociale n'ont pu retenir ceux de leurs citoyens qui ont eu la possibilité de partir. En matière d'immigration, le développement n'est pas forcément la solution miracle. Il s'agit d'un processus parallèle.

Certains pays ne pratiquent absolument pas le regroupement familial. Le conjoint d'une personne ayant obtenu le droit d'entrer et de travailler dans l'un de ces pays ne peut y travailler ni même, parfois, s'y installer. J'en parle en connaissance de cause en tant que sénateur des Français de l'étranger. Quelles différences constatez-vous entre les pays qui pratiquent le regroupement familial et ceux qui ne le pratiquent pas, en termes d'intégration ?

À la suite des événements de 2015, l'Union européenne a lancé un processus de révision de l'ensemble du fonctionnement de l'espace Schengen, à la fois en matière de surveillance des frontières et de politique d'asile.

La révision du dispositif de surveillance des frontières a été très rapide - on n'a probablement jamais vu un règlement être modifié aussi rapidement ! Aujourd'hui, Frontex a un nouveau mandat et de nouvelles compétences qu'elle met déjà en oeuvre.

Parallèlement, la réforme des politiques d'asile et du règlement de Dublin est toujours en discussion. Nous nous trouvons donc dans une situation complètement asymétrique, très problématique pour les pays de première arrivée. Pensez-vous que ces derniers pourront tenir encore longtemps si nous ne parvenons pas à nous mettre d'accord sur la réforme de la politique d'asile et du règlement de Dublin ?

Debut de section - PermalienPhoto de Olivier Cigolotti

Nous aurons beaucoup parlé d'un certain nombre de flux migratoires en provenance des Balkans, de Roumanie, de Bulgarie ou d'autres pays, mais nous avons peu parlé du continent africain. La personne que nous venons d'auditionner nous a rappelé combien l'évolution démographique de ce continent était dynamique. J'y étais voilà quelques mois encore et près de quatre jeunes sur cinq envisagent de venir dans l'espace Schengen. Quelle est votre analyse d'une augmentation éventuelle des flux migratoires en provenance d'Afrique au regard des éléments que vous avez rappelés : extrême pauvreté de certains pays, difficultés climatiques croissantes et instabilité politique d'un certain nombre de pays de ce continent ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jacques Legendre

Pourriez-vous nous préciser quelle est la position de l'OIM sur l'accord passé entre l'Union européenne et la Turquie ? Pour décharger la Grèce du poids des réfugiés bloqués sur son territoire, il avait été convenu d'inciter ces derniers à revenir en Turquie, à charge pour l'Europe d'accueillir, à due proportion, des réfugiés syriens actuellement présents en Turquie. Or il semble que le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés, l'UNHCR, a critiqué cette politique et a incité les réfugiés présents en Grèce à demander le droit d'asile, ce qui bloque le processus. Dans la mesure où l'OIM relève également des Nations unies, j'aimerais savoir si vous préconisez le blocage ou l'application de ce processus.

Debut de section - PermalienPhoto de Yannick Vaugrenard

Je vois trois causes principales à l'immigration.

Il s'agit tout d'abord, nous le constatons depuis plusieurs mois, de l'immigration pour cause de survie : des hommes, des femmes et des enfants dont la vie est menacée décident de partir pour « sauver leur peau ».

Il s'agit ensuite d'une immigration économique en raison de la très grande pauvreté. Vous avez évoqué la nécessité de favoriser le développement des pays à la source de l'immigration. C'est une question de moyen et de long terme, loin des réactions émotionnelles. C'est d'autant plus important que les moyens de communication permettent aux populations, notamment aux plus jeunes, de connaître la manière dont nous vivons en Occident. Cette immigration est très importante.

Le réchauffement climatique constitue, enfin, la troisième cause d'immigration. Et ce n'est pas aujourd'hui ni demain que nous pourrons apporter une solution à ce problème.

Disposez-vous d'éléments chiffrés sur ces trois causes d'immigration ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Monsieur Leconte, lorsque vous évoquez la question du regroupement familial, faites-vous référence aux seuls pays européens ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Yves Leconte

Je pensais plutôt à certains pays hors Union européenne qui accueillent des travailleurs étrangers sans accorder le regroupement familial ou, quand ils l'accordent, n'autorisent pas le conjoint arrivant à travailler sur leur sol. À partir de là se posent des questions d'intégration et d'attractivité sur lesquelles j'aimerais avoir votre analyse.

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Il me semble fondamental de pouvoir s'installer avec sa famille dans le pays d'accueil. S'y opposer va à l'encontre des droits humains...

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Yves Leconte

Je suis tout à fait d'accord avec vous, mais je constate que certains pays ne le font pas. Ma question porte sur les conséquences de cette politique en termes d'attractivité et sur la manière dont ces pays gèrent leur immigration - je pense notamment à la Chine et à l'Inde...

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

J'avoue ne pas être très au fait de la politique de regroupement familial de ces pays. Ne pas pouvoir se faire accompagner de sa famille aura évidemment une grande incidence sur le choix du pays où l'on souhaite s'installer.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Yves Leconte

Je m'interrogeais aussi sur la capacité d'intégration de ces pays, ou plutôt sur le manque d'intégration que ces politiques engendrent : les gens vont travailler dans ces pays, mais ne parviennent pas à s'y intégrer. Peut-être pourriez-vous nous donner quelques chiffres pour confirmer ou infirmer ce sentiment...

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Je ne dispose malheureusement d'aucun chiffre sur ces points... L'évolution des flux migratoires en provenance du continent africain est une question complexe. Le Niger est aujourd'hui l'un des principaux pays africains de transit, mais c'est aussi un pays de destination. Ces dernières semaines, notamment au mois de novembre dernier, nous avons constaté une baisse très importante des flux sortants du Niger en raison du renforcement des contrôles d'identité dans ce pays. Sans papiers, les migrants ne peuvent plus traverser le Niger vers la Libye.

Nous ne disposons pas de chiffres sur la volonté de venir en Europe. Nous savons qu'environ un million de migrants sont aujourd'hui en Libye. Cela ne veut pas dire qu'ils veulent tous venir en Europe. La Libye est depuis très longtemps un pays de destination en soi. Les événements de 2011 et l'instabilité politique poussent aujourd'hui les migrants à prendre les bateaux pour venir en Europe. Ils sont 160 000 à être arrivés en Italie de cette façon en 2016. Comme je l'ai souligné, beaucoup de raisons peuvent pousser les gens à migrer -extrême pauvreté, instabilité politique... Pour autant, sur ce million de personnes, nous ne savons pas combien souhaitent réellement venir en Europe.

Depuis l'accord conclu entre la Turquie et l'Union européenne, et d'après les chiffres dont je dispose, 777 personnes ont été renvoyées en Turquie. On constate une baisse énorme d'arrivées entre la Turquie et la Grèce. L'OIM s'efforce de garantir les droits des personnes présentes dans les hotspots qui ont été mis en place. Il me semble aussi très important de renforcer la réinstallation des Syriens depuis la Turquie, ce à quoi la France s'est attelée : 10 000 réfugiés syriens seront ainsi réinstallés d'ici à la fin de l'année - nous en sommes aujourd'hui à environ 700... Cet accord semblait assez instable au vu de la situation en Turquie. On a pensé qu'il ne serait pas viable, mais il continue d'être mis en oeuvre aujourd'hui. Environ 60 000 migrants attendent en Grèce d'être relocalisés ou de retourner dans leur pays - la Grèce pratique en effet le retour volontaire depuis plusieurs années. Ces retours sont nettement en hausse depuis l'augmentation des arrivées par la Méditerranée. Les migrants qui savent qu'ils n'obtiendront pas le statut de réfugié envisagent souvent de rentrer dignement dans leur pays d'origine.

On connaît le nombre de Syriens présents dans les pays limitrophes de la Syrie, mais je ne dispose d'aucun chiffre précis sur les migrants économiques. J'essaierai de me renseigner auprès du siège de l'OIM, si vous le souhaitez.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Kaltenbach

Il serait illusoire de penser que les migrations vont décliner ou se stabiliser. Elles vont continuer d'augmenter, notamment parce qu'il est de plus en plus facile de communiquer, de se déplacer, d'étudier à l'étranger... S'y ajoutent les crises et les difficultés que nous connaissons. Il n'y a donc aucune raison pour que les migrations diminuent.

En Europe, on mesure mal le fait que les migrations sont beaucoup plus importantes à l'échelle de l'Afrique ou de l'Asie que vers nos frontières. Les chiffres sont sans commune mesure. Voilà quelques années, Jacques Legendre et moi-même étions au Niger, petit pays de 15 millions d'habitants. L'immigration vers l'Europe y est assez faible, alors que plusieurs millions de Nigériens travaillent dans d'autres pays africains, notamment sur la côte atlantique. Les migrations sont donc beaucoup plus importantes dans les sous-ensembles régionaux que vers l'Europe, sans doute parce qu'elles sont plus faciles...

En France, c'est par le mariage qu'est attribué le plus grand nombre de titres de séjour. S'agit-il d'un phénomène propre à notre pays ? De mémoire - je parle sous le contrôle de M. Buffet - 80 000 titres de séjour sont délivrés chaque année en France pour raison de mariage, contre 30 000 titres pour les migrants économiques et 40 à 50 000 titres pour les étudiants étrangers... D'autres pays européens connaissent-ils le même phénomène d'intégration « idéale » ?

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

Je vous confirme tout d'abord que l'immigration sud-sud est aujourd'hui aussi importante que l'immigration sud-nord et qu'elle pourrait même la dépasser prochainement. Faites-vous référence au problème des mariages de complaisance ?

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Kaltenbach

Le fait que les couples vivent ensemble favorise l'immigration. Sur 250 000 titres de séjour distribués chaque année, 80 000 sont délivrés pour permettre au conjoint d'un Français de venir s'installer dans notre pays, soit le tiers du nombre total des titres de séjour. Je me demande simplement si ce phénomène est propre à la France ou si cette proportion est la même dans les autres pays européens. Avez-vous des statistiques sur ce sujet ?

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Yves Leconte

En gros, l'amour est-il la première raison d'être légalement en France quand on est étranger ?...

Debut de section - Permalien
Sara Abbas, directrice du bureau de l'Organisation internationale pour les migrations en France

C'est une question très intéressante. J'imagine que les proportions doivent être les mêmes dans les autres pays européens, mais je n'ai pas de statistiques sur cette question. L'OIM suit de près les demandes d'asile, en Europe ou ailleurs, et non ce type de demandes...

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Claude Requier

Le mariage est une spécificité française, c'est l'un des charmes de notre pays.

Nous vous remercions d'avoir bien voulu répondre à nos questions, Madame la Directrice.

La réunion est close à 17 h 15.