Commission d'enquête mutations Haute fonction publique

Réunion du 27 juin 2018 à 14h00

Résumé de la réunion

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La réunion

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Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Présidence de M. Pascal Allizard, président -

Debut de section - PermalienPhoto de Pascal Allizard

Nous entendons maintenant M. Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique. Monsieur le Président, vous êtes conseiller d'État honoraire et vous avez été renouvelé en février dernier à la présidence de la commission de déontologie de la fonction publique, présidence que vous exercez depuis 2015. Les pouvoirs de la commission ont été récemment renforcés avec notamment la mise en place d'une saisine obligatoire pour les départs des agents des trois fonctions publiques vers le privé.

Rappelons quelques chiffres. S'agissant de la fonction publique d'État, la commission rend entre 1 000 et 1 200 avis par an. Elle rend un avis négatif dans environ 2 % des cas. La commission a aussi la possibilité d'assortir un avis de réserves.

Vous avez eu déjà l'occasion d'expliquer à nos collègues députés le fonctionnement de la commission. Pour notre part nous avons entendu des personnes auditionnées qu'elle manque de moyens et qu'une fusion avec la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) serait souhaitable. Plusieurs ont aussi regretté que les réserves émises par la commission ne fassent pas l'objet d'un contrôle et que les retours ne soient pas contrôlés en tant que tels.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. Roland Peylet prête serment.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

La commission que j'ai l'honneur de présider est ancienne puisqu'elle fut créée en 1993 sous la forme de trois commissions, une par fonction publique. Issue de leur fusion en 2007, la commission actuelle a vu ses pouvoirs renforcés par la loi d'avril 2016, qui a également renommé l'ensemble de ses membres à compter de début 2017.

Sa compétence ne se limite pas aux départs des agents publics dans le privé. Elle émet notamment un avis sur le cumul de certaines activités privées avec la fonction publique. La loi de 2007, plus libérale que le régime précédent, autorise en effet les fonctionnaires à exercer une autre activité dans une limite de deux ans, à condition qu'il y ait création d'entreprise ; mais le régime de l'autoentreprise facilite aussi grandement ce choix. La loi de 2016 impose un temps partiel.

Cette activité occupe la moitié de notre temps. Les agents de la fonction publique, surtout des catégories C et B, comme les infirmières, sont nombreux à trouver ainsi un moyen d'arrondir leurs fins de mois.

Troisième compétence, attribuée par la loi Allègre, le contrôle des chercheurs souhaitant contribuer avec des entreprises sous contrat de licence avec leur laboratoire ou leur université pour développer les produits de leur recherche. C'est une compétence très importante au service du développement de la recherche dans notre pays.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Nous donnons un avis sur le départ de tel chercheur vers telle entreprise qui se propose d'être licenciée pour développer un produit breveté par le laboratoire public dont il fait partie. Nous avons une approche déontologique, mais aussi économique : nous devons aussi préserver les intérêts financiers du service public de la recherche. Il ne faudrait pas brader le produit de la recherche publique.

Le départ des fonctionnaires dans le privé représente une petite moitié de notre activité, dont une petite moitié pour l'État. Pour mémoire, il y a 5 millions d'agents publics en France.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Je suis impressionné par votre capacité de travail. Il semblerait que vous ayez également été nommé président de la mission interministérielle pour la qualité des constructions publiques (MIQCP) - ce qui est plus en lien avec votre ancien métier. Comment vous faites pour faire face à une telle quantité de travail ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Je suis également membre du Conseil d'administration de la RATP. Mes prédécesseurs à la présidence de la commission étaient des conseillers d'État de plein exercice, presque tous étant présidents de section. Pour ma part, je suis au moins libéré de mes obligations au Conseil d'État. Mes fonctions ne représentent pas un temps plein et ne sont pas exécutives.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Il y a très peu de recalés. C'est certainement que ceux qui présentent un dossier sont sûrs qu'ils seront acceptés. Il y a cependant des exceptions... M. Kohler, par exemple, a été recalé une première fois mais il s'est présenté l'année suivante, et a été accepté... L'examen des dossiers n'est-il pas un peu léger ? Est-ce lié à la définition de votre mission ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Soyez sûrs que je consacre le temps nécessaire à ma mission. Il ne faut pas considérer le faible taux de refus comme le résultat d'un laxisme. Les agents publics connaissent les règles. Les avis négatifs concernent souvent des cas qu'il n'est pas évident de trancher. Nous n'avons pas d'objectif à remplir en termes de nombre de recalés. Il ne s'agit pas d'un régime d'interdiction générale pour les fonctionnaires de quitter leurs fonctions pour exercer des activités privées, assorti de quelques dérogations ; dans ce cas nous serions plus durs. Nous ne pouvons faire des objections à leur départ que lorsque nous avons de bonnes raisons de le faire. Nous ne formulons pas d'appréciations en opportunité

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

La moitié de vos décisions positives sont assorties de réserves. Contrôlez-vous l'application de celles-ci ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

La commission n'est pas armée pour faire ces contrôles et ce n'est pas sa mission.

Debut de section - PermalienPhoto de Pascal Allizard

Vous voulez dire qu'elle n'est ni armée en moyens, ni en droit ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

C'est cela.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

L'administration est là pour cela. Lorsqu'un agent est en faute, il revient à son administration de le surveiller et, le cas échéant, de prononcer des mesures disciplinaires, voire de signaler le cas au procureur. Nous ne disposons pas de moyens de police, quand bien même un texte nous en donnerait le pouvoir.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Cela fait beaucoup, la moitié. Cela veut dire quelque chose. Si personne ne vérifie jamais qu'elles sont respectées...

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

L'une des réserves les plus ordinaires est la nécessité de ne pas avoir d'activités privées en relation avec le service d'origine. Le fonctionnaire qui se met en contradiction avec ces réserves prend le risque d'être dénoncé par n'importe quel agent du dit service d'origine. Dans le domaine administratif, il y a beaucoup d'autorisations conditionnelles qui fonctionnent de cette façon. Le permis de construire, par exemple, est accordé mais sa mise en oeuvre n'est pas contrôlée...

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Oui, l'exemple est sans doute mal choisi.

Debut de section - PermalienPhoto de Pascal Allizard

Concrètement, l'administration assure-t-elle le suivi de la mise en oeuvre ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Les avis sans réserves sont presque l'exception. Nous n'avons pas de retour sur nos dossiers. Rien n'impose que nous en ayons. Peut-être pourrions-nous demander aux administrations de faire un rapport. Sur ce sujet, il y a certainement beaucoup des progrès à faire. Je l'ai vu à de nombreux exemples ponctuels dont j'ai eu connaissance.

La pénétration de la déontologie au sein de la fonction publique n'est pas si ancienne. Ce n'est que depuis le printemps 2016 que ses principes figurent dans le statut de la fonction publique et qu'il a été fait obligation à tous les chefs de services de s'assurer de leur respect.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

La commission n'examine aucun retour.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Elle pourrait faire, je le concède.

Debut de section - PermalienPhoto de Pascal Allizard

Au regard de votre expérience, est-ce que cela serait fondé ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Un fonctionnaire qui revient dans la fonction publique devrait s'abstenir d'exercer tout type de contrôle sur l'entreprise dont il vient.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Pouvez-vous nous donner un ou deux exemples de refus - en les anonymisant, bien sûr ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Vous avez cité un cas tout à l'heure. Aux termes de l'article 432-13 du code pénal, un fonctionnaire ne peut pas travailler dans une entreprise sur laquelle il a exercé une forme de contrôle ou avec laquelle il a passé un contrat. Mais nous avons des exemples à tous les niveaux : un fonctionnaire travaillant au service du permis de construire souhaitait être recruté par un promoteur immobilier. J'ai même vu le maire venir le défendre !

Debut de section - PermalienPhoto de Benoît Huré

Peut-être était-il content de le voir partir ?

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Et pour l'État ? Dans la fonction publique territoriale, ce sont de petits délits, simples à traiter.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Il ne faut pas croire cela, notamment en matière de marchés publics. Nous avons considéré qu'il ne fallait interdire le départ du fonctionnaire ayant participé à l'instruction de l'appel d'offres que vers l'entreprise ayant été retenue, et non vers toutes celles y ayant participé. Je ne sais pas si nous sommes trop indulgents.

Pour l'État, nous avons des difficultés avec des autorités administratives indépendantes (AAI) comme l'Agence du médicament ou l'Agence de sécurité sanitaire. Lorsqu'un agent a fait partie d'une chaine de contrôle, il n'est pas toujours évident d'établir quel a été le niveau de ses responsabilités. Nous nous sommes faits plus rigoureux dans ce domaine ces derniers temps, au grand dam des agents desdites agences.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Et quitter les services fiscaux pour entrer dans un cabinet ayant des activités de conseil dans le domaine des placements exotiques, ce ne serait pas un motif suffisant ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

La question du soupçon peut se poser. Mais nous ne pouvons pas nous y arrêter. Le texte parle de responsabilités effectivement exercées. On ne peut pas inclure un agent ayant participé à l'élaboration de principes généraux. Il faut qu'une entreprise soit concernée spécifiquement.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Ne trouvez-vous pas que c'est un peu court ? Après être parvenu à obtenir une législation favorable pour tel ou tel secteur d'activité, devrait-on être autorisé à être nommé à la tête du syndicat dudit secteur ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

On peut en discuter sur le fond. Nous nous appliquons le droit. Nous n'avons pas à émettre un avis défavorable à de tels parcours.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Nombreux sont ceux qui réclament que vous publiiez vos avis.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Je ne demande pas mieux. La loi nous y autorise, mais pourquoi publier tel avis plutôt que tel autre ? La loi ne dit rien sur ce point. Actuellement nous n'en publions pas. Il serait plus simple que la loi nous impose de les publier tous. Ils sont néanmoins communicables, et nous les communiquons lorsqu'on nous le demande.

Debut de section - PermalienPhoto de Charles Revet

Cela doit être une mission difficile, notamment lorsqu'un fonctionnaire fait un aller-et-retour avec une entreprise et que cela a une incidence sur les orientations prises par l'administration.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Je suis d'accord avec l'idée que le retour d'un fonctionnaire puisse poser problème. Peut-être faudrait-il s'y intéresser. Mais pour se prononcer valablement, il faudrait connaitre son affectation exacte, ce qui n'est pas toujours le cas à l'avance. Mais ce n'est pas parce que la commission de déontologie ne dit rien que les agents sont dispensés de respecter les principes déontologiques.

Nous ne contrôlons pas, par exemple, les activités accessoires. Mais il va de soi que les agents publics, dans ces activités, doivent se plier aux règles déontologiques, et sont sous le coup de sanctions disciplinaires, voire pénales s'ils ne le font pas, avec l'article 432-12 du code pénal qui réprime la prise d'intérêts de fonctionnaires en poste. Je n'ai jamais caché que les moyens de la commission n'étaient pas suffisants. La direction générale de la fonction publique nous a toutefois généreusement dotés d'un emploi supplémentaire au début de cette année.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Pemezec

C'est toujours un plaisir d'entendre un fonctionnaire parler de l'administration. Mais je suis un élu local, choisi par des élus locaux pour les défendre. Nous sommes l'objet de toutes les attentions : nous devons remplir des déclarations de patrimoine, des déclarations d'intérêts, demander l'avis du déontologue à chaque occasion... Finalement, il vaut mieux être fonctionnaire qu'élu dans ce pays, on est plus libre ! J'espère qu'à l'avenir on ira vers plus d'équilibre entre ces deux mondes. Il y a des choses surprenantes, voire choquantes dans ce que nous découvrons.

Debut de section - PermalienPhoto de Pascal Allizard

Nous ne sommes pas là pour opposer deux mondes, même si en tant qu'élus, nous vivons tous la même chose. Il semble que certains veuillent fusionner votre commission avec la HATVP. Nous partageons désormais avec beaucoup de hauts fonctionnaires nos obligations auprès de cette dernière. Les magistrats, par exemple, doivent s'y mettre. J'étais dernièrement en immersion à la Cour d'appel de Caen, je peux vous dire qu'ils ne s'y attendaient pas ! Que pensez-vous d'une fusion de ces deux institutions partageant des fonctions proches l'une de l'autre ?

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Est-ce pertinent, cela apporte-t-il quelque chose ou non ? Faites-vous le même travail que la HATVP ? Cela pourrait justifier que vous constituiez une sous-commission de la HATPV.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Je considère que nous ne faisons pas le même travail. Moi-même, en ma qualité de membre d'autres institutions qui sont des AAI, j'ai eu à faire des déclarations de patrimoine. La loi de 2016 a touché une bonne part de la fonction publique. Nous sommes à égalité, je peux vous l'assurer ! Une fusion absorption avec la HATVP est actuellement proposée. C'est au législateur d'en décider. Ce que je peux dire, c'est que nous n'exerçons pas les mêmes fonctions. La Haute Autorité veille à la transparence, c'est-à-dire à ce qu'il n'y ait rien de caché sous le tapis dans la manière d'agir des élus, mais aussi des hauts fonctionnaires. La commission de déontologie intervient, quant à elle, dans la gestion ordinaire de la carrière des agents publics, lorsque des questions se posent lors d'une mise en disponibilité, d'une démission, d'un cumul, ou parfois d'un détachement. Nous le faisons à tous les niveaux, de la catégorie C à la catégorie A+, en essayant de mettre en oeuvre des principes identiques pour tous.

Cela n'empêche pas un transfert à la Haute Autorité, qui est une AAI... Nous ne sommes pas une AAI, et je ne souhaite pas que nous le devenions. Je me sens indépendant, ne subissant jamais de pression du ministère de la Fonction publique, qui assure notre secrétariat, ni d'autres ministères. Je n'ai pas l'ombre d'un reproche à faire au ministre. Les membres de la commission sont des magistrats de la Cour de cassation, de la Cour des comptes, de la haute administration - en l'occurrence de l'IGF - et aucun ne se sent dépendant de quoi que ce soit. Admettons que pour les apparences, il faudrait bénéficier d'un statut d'AAI. Nous traitons beaucoup de dossiers - s'ils étaient 3 000 par an jusqu'à peu, ils ont dépassé les 4 000 en 2016 et devraient dépasser les 5 000 en 2017. Dans cette masse, heureusement, il y a des cas extrêmement simples, pour lesquels je signe des avis sans passer par la commission. Un transfert ne changerait rien pour eux. Restent les cas voyants, ceux des membres de cabinets, desquels la presse est prompte à se saisir. En l'absence de traces matérielles, il n'est pas évident pour nous de savoir s'ils ont eu ou non des activités de contrôle. Tout repose sur la loyauté affichée des intéressés. J'ai tendance à penser qu'un transfert ne changerait pas grand-chose. La Haute Autorité n'est pas plus que nous en situation de contrôler le respect effectif des réserves...

Une formule possible serait de séparer la fonction publique en deux : la haute serait soumise à la Haute Autorité, la moins haute resterait contrôlée par nous. Philosophiquement, je ne crois pas qu'il soit satisfaisant de diviser ainsi la fonction publique.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

J'ai moi aussi des réserves sur la fusion. Sans moyens supplémentaires, je ne vois pas ce que cela changerait. Ce n'est pas la même chose d'examiner le dossier d'un instituteur qui ouvre une pizzeria que celui du directeur du Trésor qui passerait à un fond d'investissement chinois. Cela justifierait, sinon une scission, du moins que l'on s'attarde au sein de la commission sur les réalités des activités passées et futures du second et qu'en cas de réserves, que l'on se préoccupe de leur respect effectif.

Certes, il ne faut pas faire de la discrimination, mais ce n'est pas le même problème. C'est commode de tout confondre ! Des gens ont pris des décisions de pouvoir politique. Leur cas mériterait un examen approfondi que vous ne pouvez pas faire, vu le flux que vous avez à gérer.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Nous ne faisons pas la même chose pour tout le monde. L'instituteur qui ouvre une pizzeria reste à mon niveau : je signe tout seul l'avis favorable. L'examen en commission peut se faire différemment, avec présence ou non de la personne. Peut-être la Haute Autorité approfondirait-elle davantage cet examen ?

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Parmi les membres de la commission, il y a essentiellement des juristes.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Pas seulement, il y a un inspecteur général des finances.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Aucun spécialiste des trafics divers ? Il existe une agence de prévention de la corruption. Parmi les personnalités qualifiées, cela vous scandaliserait-il qu'il y ait un représentant de cette agence, par exemple ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Je ne peux me prononcer sur le choix des personnalités qualifiées. Nous ne soupçonnons pas les fonctionnaires d'avoir eu un comportement illicite. Il y en a, mais qui sont passibles d'un autre genre de traitement. Nous ne sommes pas des juges.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

C'est la beauté des conflits d'intérêts. Il n'a pas d'existence dans le code pénal !

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Il est effectivement différent de la prise illégale d'intérêts.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Il semblerait qu'il y ait des études produites par des universités, qui servent à justifier la mise sur le marché de tel médicament ou de tel autre produit, et qui pèsent lourd sur la décision prise par l'autorité compétente. Est-ce du fantasme ?

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Nous ne sommes pas du tout compétents sur la commercialisation de telle ou telle substance, mais uniquement sur le droit d'exploiter commercialement un brevet déposé par un organisme public.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Je vous parle d'un conflit d'intérêts plus évanescent. Il s'agit d'une recherche désintéressée... qui, finalement, conforte la position d'un acteur économique.

Debut de section - PermalienPhoto de Pascal Allizard

Mais vous vous intéressez avant tout à la carrière de la personne.

Debut de section - Permalien
Roland Peylet, président de la commission de déontologie de la fonction publique

Exactement ; nous sommes intégrés à la gestion de la carrière des agents publics.

Debut de section - PermalienPhoto de Pascal Allizard

Je vous remercie.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

- Présidence de M. Vincent Delahaye, président -

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

Présidence de M. Vincent Delahaye, président, puis de Mme Christine Lavarde, présidente -

Le compte rendu de cette réunion sera publié ultérieurement.

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La réunion est close à 17 h 55.