Commission d'enquête mutations Haute fonction publique

Réunion du 20 juin 2018 à 18h05

Résumé de la réunion

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La réunion

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Photo de Vincent Delahaye

Je vous remercie.

La réunion est close à 17 h45

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est ouverte à 18 h 05.

Debut de section - PermalienPhoto de Sophie Taillé-Polian

Monsieur le professeur vous êtes titulaire de la chaire de relations entre le gouvernement et les entreprises à l'université du Texas et nous vous avons sollicité pour avoir un point de comparaison entre la situation française, avec laquelle vous êtes familier, et la situation aux États-Unis que vous connaissez parfaitement.

Conformément à la procédure applicable aux commissions d'enquête, M. James Galbraith prête serment.

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Tout État moderne possède une fonction indispensable de régulation. Elle concerne l'administration publique stricto sensu, mais est aussi nécessaire pour faire démarrer et stabiliser les systèmes largement privés de production industrielle et relations financières ainsi que pour assurer la qualité des produits et services disponibles sur les marchés.

La différence entre les pays développés et les pays dits « en voie de développement » ne se situe ni au niveau de la qualité de l'enseignement ou de la technologie dont ils disposent, mais bien au niveau de la qualité de leur système de régulation interne.

Il existe aux États-Unis, un « service civil », c'est-à-dire une haute fonction publique composée de cadres permanents dont la participation dans les affaires politiques est rigoureusement défendue. Le spoil system, introduit sous la présidence d'Andrew Jackson en 1829, a largement été remplacé au cours des dernières décennies du dix-neuvième siècle, à la suite de l'assassinat du président Garfield. L'expansion de la fonction publique entre les années 1930 et 1970 a indéniablement contribué à la construction de l'État moderne au niveau fédéral, mais il faut admettre que le spoil system restait intact à l'échelle de certains États fédérés ou de grandes villes telles que Chicago jusqu'à beaucoup plus récemment.

Les universités constituent la principale source de recrutement de la fonction publique américaine, qu'il s'agisse des écoles de droit ou des écoles d'affaires publiques, telles que celle du Texas qui me compte parmi ses professeurs. Une bonne partie de mes étudiants intègre directement un service fédéral après leurs études. Selon leurs profils, ils rejoignent, par exemple, le bureau du budget, le service de recherche du Congrès ou le service des affaires étrangères. Il existe néanmoins une part importante d'agents - 7 000 personnes - à la disposition du Président. Il doit, en outre, obtenir l'accord du Sénat pour nommer ceux d'entre eux possédant la qualité de « Officers of the United States ». Cette procédure concernait entre 1 200 et 1 400 agents en 2012.

Ce pouvoir de nomination, prérogative principale de la Maison blanche, est utilisé par tous les présidents, mais est donc limité, dans certains cas, par le Sénat. En 2017, le Sénat a, par exemple, fait obstacle à la nomination de Merrick Garland à la Cour suprême des États-Unis. Ce système permet un contrôle politique important de la bureaucratie fédérale. Il s'opère dans la durée puisque un certain nombre des personnes nommées restent en poste après le remplacement des administrations qui ont procédé à leur nomination.

Ce système mêlant la politique et le professionnel peut donc être qualifié de « mixte ». À travers lui, il est possible de distinguer certaines tendances significatives qui caractérisent la politique américaine actuelle.

Le « revolving door » en est la preuve. Il s'agit du système de circulation des élites issues du secteur privé qui sont nommées par le politique et qui retournent dans le secteur privé après une certaine période de service public. Cette pratique entraine nécessairement une identité d'intérêts entre la tête de la fonction publique et les intérêts du secteur privé dont ces personnes sont issues et où elles ont vocation à revenir. Il est ainsi possible de multiplier les exemples de conflits d'intérêts entre les « professionnels » et leurs maîtres. C'est notamment le cas au sein des services de régulation financière, comme a pu le révéler au monde la grande crise financière. C'est aussi le cas dans les services de protection environnementale dirigés par un ressortissant de l'industrie pétrolière. Les départements en charge de la justice ou des affaires étrangères ne sont guère plus épargnés.

Par comparaison avec les autres pays, le système américain ne bénéficie pas d'une grande différence de résultats même si la circulation des hauts fonctionnaires y est un aspect assez singulier. J'ai pu remarquer une tendance permanente à migrer vers les lobbies chez les agents des services du Congrès où je travaillai il y a quelques décennies en tant que directeur exécutif du comité bicaméral en charge des affaires économiques. Je ne sais pas si cette tendance est encore d'actualité mais j'ai l'impression que les lobbies s'occupent directement de la préparation des textes législatifs depuis un certain nombre d'années au détriment des services du Congrès dont le rôle a diminué depuis les années soixante-dix et quatre-vingt.

Il y a également une tendance à la « reinvention » du gouvernement qui consiste à introduire les principes du marché dans la gestion de ses affaires. Je ne sais pas s'il s'agit d'un phénomène typiquement américain mais cela a pour effet de faire se confondre les rôles de ceux qui font la régulation et de ceux qui la subissent, en matière financière notamment.

J'ai aussi développé le concept d'« État prédateur », dans un ouvrage publié il y a une dizaine d'années. Depuis quarante ans, il consiste à la privatisation partielle des éléments les plus lucratifs de l'État providence, de l'administration de la justice ou des affaires militaires. On peut notamment parler de l'introduction des prisons privées il y a quelques décennies ou de l'emploi des services de mercenaires offerts par la société Blackwater en Irak. Cela n'a rien avoir avec de la privatisation stricto sensu puisqu'il s'agit de modifier les structures de la fonction publique, aux dépens de son efficacité, dans le but d'acheter le soutien politique de certains acteurs du secteur privé. L'introduction de l'« Obama care » en 2010 et le développement des assurances santé à destination de la population est un excellent exemple du genre.

S'agit-il de corruption ? On peut le dire. La situation est d'autant plus curieuse que la haute fonction publique opère dans le cadre de règles particulièrement strictes. D'un côté, il est par exemple interdit à un fonctionnaire d'être invité à déjeuner dans un bistro par un ancien camarade, mais de l'autre il est possible d'introduire l'idée du « too big to fail » en faveur des banques alors que cela peut coûter des milliers de milliards de dollars aux contribuables ! C'est ce que l'on appelle en anglais « straining at gnats and swallowing camels ».

En ce qui concerne le gouvernement de Monsieur Trump, il s'agit d'un gouvernement d'oligarques et de généraux. En général, je préfère les généraux car il s'agit de hauts fonctionnaires qui savent ce qu'est la guerre... Je vous conseille, toutefois, de ne pas prendre modèle de ce gouvernement !

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Vos propos nous dépaysent, mais ils décrivent peut-être notre avenir. Il n'y a plus vraiment de spoil system depuis la fin du XIXe siècle puisqu'existe une administration permanente professionnelle formée à l'université. Il convient de le préciser car nous fantasmons beaucoup sur ce système en France.

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Je n'ai pas le nombre exact en tête mais l'administration fédérale, hors Pentagone, emploie entre un et deux millions d'agents. Parmi eux, seuls 7 000 qui constituent la haute administration sont renouvelés au grès des Administrations successives.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Ces personnes conservent-elles malgré tout un emploi public ou doivent-elles aller ailleurs ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Le seul moyen pour eux de rester est d'occuper un poste permanent avant le renouvellement de l'administration. Il arrive donc souvent que des « officiers » nommés par la voie politique cherchent à devenir permanents. Cela ne concerne pas la plupart d'entre eux qui regagne leur carrière à l'extérieur de l'administration, dans les grands cabinets d'avocats, les banques d'investissement, les universités ou bien les lobbies. Ils viennent puis s'en vont au rythme des changements d'Administration et de partis qui contrôlent la Maison blanche.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Outre ces 7 000 personnes constituant la haute administration, existe-t-il des directeurs d'administration qui sont neutres et qui ne changent pas à chaque renouvellement ? Au contraire, l'exercice de toute responsabilité un peu forte emporte-t-elle la nécessité d'un renouvellement au gré du politique ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Il existe certainement des administrateurs permanents au sein de l'ensemble des départements de l'administration, mais leur degré de responsabilité varie. Il peut, par exemple, arriver qu'une nouvelle administration soit hostile à la régulation environnementale et qu'elle décourage les services en charge en rendant leur travail inutile. Lorsqu'il était à majorité démocrate, le Congrès avait enquêté assez sérieusement sur cette question sous une administration républicaine, dans les années quatre-vingt. La majorité du Congrès étant désormais du même bord politique que l'administration en place, ces travaux sont désormais assez difficiles.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Le Sénat intervient-il dans le cadre de toutes les nominations importantes ou seulement celles concernant l'entourage direct du Président ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Cette procédure de contrôle ne concerne que 20 à 25 % des nominations effectuées par le Président des États-Unis soit, environ 1 500 personnes par administration. Il s'agit, par exemple, des ambassadeurs, les chefs et sous-chefs de cabinets ainsi que les magistrats. Le contrôle effectué par le pouvoir législatif en vertu de l'article 2 de la Constitution des États-Unis est en ce sens très important.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

J'ai cru comprendre que le lobbying bat son plein aux États-Unis, comme dans beaucoup d'endroits et qu'il n'a même plus à passer par les canaux de l'administration. Les lobbyistes ne se gêneraient plus et traiteraient directement avec l'entourage immédiat du Président.

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Ce n'est pas un phénomène nouveau car les lobbies existent depuis la création du Congrès. En revanche, leur influence a beaucoup augmenté depuis trente ou quarante ans. La raison est principalement le changement de majorité de la chambre des représentants qui est devenue républicaine alors qu'elle était démocrate depuis les années cinquante. Il y avait, jusque-là, une administration propre au Congrès qui était « professionnelle », assez indépendante et qui disposait de ses propres compétences. Je travaillais, par exemple, sur le secteur bancaire et nous disposions d'une équipe qui connaissait bien le sujet.

Mais, toute cette infrastructure a été détruite après l'arrivée de M. Gingrich en 1993 qui a externalisé l'élaboration des projets de lois auprès de lobbies. Les projets portant notamment sur la dérégulation ont donc été élaborés par les industries auxquelles ils avaient vocation à s'appliquer. Le rôle du Congrès et sa faculté à intervenir en a été diminué d'autant. Je pense que ce système ne changera pas tant qu'un parti possédant une doctrine basée sur l'indépendance de l'administration n'arrivera pas au pouvoir.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

La situation a donc tendance à se dégrader dans le sens d'une influence plus forte des lobbies ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Oui, mais je pense qu'il ne s'agit plus d'une question réellement partisane puisque démocrates et républicains sont également assujettis à l'influence extérieure du secteur privé.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Quel est le point de vue du peuple américain sur cette question ? Existe-t-il des critiques ou des inquiétudes ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Des critiques sont apparues et ont affaibli la réputation des institutions américaines auprès du grand public. Je pense, néanmoins, que ces pratiques ne sont pas nécessairement connues de la plupart des américains. Ils croient en la mythologie selon laquelle les gouvernements n'arrivent pas à comprendre les choses valables et importantes. C'est le cas malgré la construction d'un État moderne, possédant des compétences sérieuses en matière technologique ou économique, depuis l'Administration Roosevelt, dans les années trente. Les gens oublient facilement ce genre de choses...

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Est-ce que les résultats des dernières élections présidentielles et la situation que connait le parti démocrate ne sont pas une manière de réagir à cette situation bloquée ? L'élection de Donald Trump est-elle une dérive du sens de l'État ou n'a-t-elle rien avoir ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Les électeurs américains ont une vision assez pertinente de leur situation. Ils savaient que le parti démocrate ne représentait plus les intérêts de la classe ouvrière. Ce parti est en positions de force sur les côtes - à New York, au Massachussetts, en Californie - mais est très faible à l'intérieur du pays. Le candidat républicain a donc capitalisé sur la frustration de cette classe ouvrière du fait de l'indifférence du parti démocrate à leur égard depuis une trentaine d'années. S'il est très clair que l'administration actuelle ne représente pas les intérêts de cette classe, elle a en revanche très bien composé avec leur frustration au moment où les démocrates, eux, représentaient des citoyens assez contents de leur sort et du sort économique du pays.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Si l'on excepte une fine couche de milliardaires, les « riches » votaient pour les démocrates ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Une régression statistique commune associe habituellement les citoyens possédant le plus de revenus au parti républicain. On constate toutefois une majorité démocrate dans les grandes villes. Dans les communautés plutôt pauvres, comme les minorités ou chez les immigrés, on constate également un soutien pour le parti démocrate. La position du parti démocrate est donc difficile puisqu'il doit tenir compte de ces deux types de soutien. C'est au milieu que se situe le soutien au parti républicain, plus spécialement dans le Sud et dans le Middle West.

Debut de section - PermalienPhoto de Sophie Taillé-Polian

Que pensez-vous du système français dans ses principes et dans sa réalité actuelle ? Il est souvent pris en exemple mais nous nous posons aujourd'hui beaucoup de questions, notamment du fait de la nouvelle place de l'État dans l'économie.

Debut de section - Permalien
James Galbraith

J'ai réalisé une étude sur cette question au début de ma carrière, en 1980, lorsque je travaillais pour le congrès américain. Dans ce cadre, j'ai rencontré beaucoup de hauts fonctionnaires français. À l'époque, j'avais l'impression que la haute fonction publique occupait un rôle très important depuis la seconde guerre mondiale non seulement dans les administrations publiques mais également dans les entreprises publiques. Je n'aie pas spécialement approfondi le sujet mais il semblait assez normal aux hauts fonctionnaires de rejoindre les entreprises publiques après être passés par l'administration. Bien que ces entreprises n'aient pas exactement les mêmes intérêts que l'État, elles semblaient tout de même plus ou moins investies d'une mission de service public. Ce système dépendait de la présence de l'État au sein de l'économie et des banques ainsi que d'une certaine égalité de rémunération, de prestige et de récompenses entre secteurs public et privé. Or, des différences importantes se sont creusées depuis quarante ans. Au sein d'une économie qui devient très inégalitaire, la tendance fait dominer les intérêts privés car ceux qui servent l'intérêt public ont pour ambition de rejoindre le secteur privé un peu plus tard dans leur carrière. Ce problème est également très important aux États-Unis. Dans les années soixante-dix, lorsque je travaillais dans la régulation bancaire, mes collègues n'avaient pas pour ambition de devenir banquiers. Maintenant, ce sont les banquiers qui, d'une certaine manière, financent le système. Car la commission en charge reçoit les contributions de ce secteur et les banques sont toujours prêtes à satisfaire leurs demandes, sauf pendant les crises ! C'est exactement ce qui s'est passé récemment pour la régulation bancaire aux États-Unis.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Dans un tel contexte, la notion de conflit d'intérêts a-t-elle encore un sens, si ce n'est une fonction « décorative » ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Un universitaire texan a dit cette phrase célèbre : « Là où il n'y a pas de conflit, il n'y a pas d'intérêts ! ». Je pense que, dans une économie capitaliste, il existe certainement un conflit entre l'intérêt public, tel qu'on peut le concevoir abstraitement et l'intérêt des institutions privées. La nécessité de régulation qui en découle est semblable au cas d'une centrale nucléaire qui a besoin d'eau ou d'une voiture qui a besoin d'huile. Cette fonction de régulation doit être autonome et échapper à ceux qui auraient pour intérêt de faire fonctionner la machine à trop vive allure. Les dérégulations entrainent des crises, qu'elles soient financières, environnementales ou économiques. C'est une loi très générale. Les conflits entre les intérêts sont nécessaires pour atteindre un équilibre entre les forces et faire fonctionner le système. Il s'agit néanmoins d'un conflit d'intérêts différent de celui que vous dénoncez et qui consiste à orienter le système dans le sens d'un seul intérêt : la maximisation du profit et la diminution du rôle de l'État.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

La lutte contre les conflits d'intérêts est considérée comme la solution aux interpénétrations entre intérêts public et privés. Est-ce que cela a un sens ? Lorsque ce concept est apparu en France il y a quelques années, s'est posée la question de déclarations à effectuer par les parlementaires pour les prévenir. Afin d'y étudier les pratiques, la commission des lois du Sénat français s'était déplacée au Sénat américain. Dans ce cadre, j'avais demandé à son président combien de cas s'étaient déjà présentés et il m'avait répondu « trois, dont deux pour harcèlement sexuel ». J'en avais déduit que beaucoup de papier était utilisé, sans pour autant déboucher sur grand-chose. Comment se passent désormais les choses aux États-Unis pour défendre la morale publique auprès du législateur et des responsables administratifs ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

À ce titre, je peux évoquer la dérégulation du secteur bancaire avant la crise. Pendant les années quatre-vingt - quatre-vingt-dix, les institutions en charge des hypothèques ont connu une crise sévère dans notre pays du fait d'interventions malavisées du Congrès à leur égard. Il y a finalement eu une vague de répressions pour fraude qui a concerné plus d'un millier d'agents de ces institutions. Ce fut le plus grand effort de répression du crime en « col blanc » connu par les États-Unis, tant au niveau judiciaire qu'au niveau des agences en charge de la régulation de ces institutions. Or, après l'arrivée de l'Administration Clinton un projet de dérèglementation du système financier a vu le jour et a abouti à l'abrogation du glass steagall act en 1999 et la dérégulation du credit default swap en 2000. Un recul de la surveillance des institutions financières est apparu sous l'Administration de Bush « fils ». Cinq-cents agents du FBI ont été transférés du pôle financier vers le pôle terroriste et n'ont jamais été remplacés. On a pu avoir l'impression que cette administration a encouragé la vague d'hypothèques frauduleuse qui a été à l'origine de la grande crise financière. Par la suite, l'Administration Obama n'a carrément pas mis en oeuvre d'inculpations, même dans l'affaire concernant le blanchiment d'argent issu de la drogue par une banque aux États-Unis. Je crois qu'il existait un conflit d'intérêts très clair dû à certains individus hautement placés dans le secteur bancaire et assez étroitement liés aux Administrations Obama puis Bush. Il n'existe pas de preuve directe mais, en l'espèce, comme le disait le philosophe Henry-David Thoreau « certaines preuves indirectes sont très fortes, comme lorsque vous trouvez une truite dans le lait ».

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre-Yves Collombat

Des États-Unis, comment percevez-vous l'administration française ? Est-elle encore à la hauteur de ses taches ?

Debut de section - Permalien
James Galbraith

Je ne pense pas disposer des connaissances nécessaires pour formuler un tel jugement. Je crois néanmoins que beaucoup reste à faire dans nombre de pays afin de reconstruire une administration publique qui fonctionne dans l'intérêt public. Vous avez, notamment, en Europe, ce grand problème d'intégration économique et la nécessité de stabiliser l'économie européenne à l'échelle du continent. Outre la question de l'administration nationale, il s'agit également de savoir s'il est possible de se passer d'un État providence est d'assurances sociales mises en oeuvre à la même échelle que cette économie. Aux États-Unis, avant le new deal, ces compétences étaient dévolues aux États fédérés et elles n'existaient pas dans le Sud. Des différences très profondes existaient à ce titre entre les États. Elles tiraillaient le pays et étaient sur le point de déchirer la Nation. C'est finalement l'Administration Roosevelt qui, par le new deal, a donné une identité cohérente à l'économie, à l'échelle de tous les États-Unis, à travers le développement industriel dans le sud, mais aussi celui des assurances sociales et la régulation nationale du système bancaire. Il me semble que ce travail reste à faire en Europe.

La réunion est close à 19 heures.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat .