Mission d'information Sous-utilisation des fonds européens

Réunion du 3 juillet 2019 à 17h10

Résumé de la réunion

Les mots clés de cette réunion

  • FSE
  • MDE
  • PLIE

La réunion

Source

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Louault

Notre mission d'information poursuit ses travaux avec l'audition de Mme Lucie Becdelièvre, déléguée générale de l'association Alliance Villes Emploi, que préside notre collègue Nathalie Delattre.

Alliance Villes Emploi représente des élus locaux et communautaires délégués à la formation, à l'insertion et à l'emploi, ainsi que les présidents des maisons de l'emploi et des plans locaux pour l'insertion et l'emploi (PLIE). Elle constitue un réseau d'échanges et de rencontres sur des initiatives prises au niveau local dans les domaines de l'emploi, de la formation et de l'insertion. Elle contribue à la professionnalisation des acteurs locaux, ainsi qu'à leur information.

Notre mission d'information a pour objet de dresser un bilan de l'utilisation des fonds européens en France, dans un contexte marqué par le transfert aux régions de la gestion de ces fonds qui contribuent directement au développement de nos territoires. Vous avez souhaité être entendue par notre mission d'information. Nous sommes donc très intéressés par votre témoignage. Compte tenu de l'objet d'Alliance Villes Emploi, je suppose que vous allez plus particulièrement évoquer le Fonds social européen (FSE).

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

Je vous remercie de me recevoir. Je concentrerai, en effet, mon propos sur le FSE, même si certaines collectivités peuvent parfois mobiliser d'autres fonds européens de manière ponctuelle.

On compte 147 PLIE en France. Depuis l'origine, leur financement repose essentiellement sur des fonds publics, principalement issus des collectivités locales, à hauteur de 47 %, et du FSE, à hauteur de 47 %. Les financements étatiques sont marginaux. Reconnaissons-le, sans le FSE, les PLIE n'existeraient pas. Les PLIE mobilisent des crédits du FSE au titre de l'axe 3 relatif à la lutte contre la pauvreté et à la promotion de l'inclusion, du programme opérationnel national, dont l'autorité de gestion est l'État. Ils représentent un tiers environ des crédits de l'axe 3, aux côtés de Pôle emploi ou des départements. En 2017, deux tiers des PLIE ont mobilisé 57 millions d'euros au titre du FSE. On estime que, pour la programmation en cours, sur la période 2014-2020, l'enveloppe globale mobilisée par les PLIE au titre du FSE s'élèvera à environ 550 millions d'euros.

Les PLIE bénéficient aussi de financements au titre de l'axe 4 relatif à l'assistance technique, lorsqu'ils sont organismes intermédiaires. En effet, les architectures administratives et financières varient selon les territoires. Tantôt les PLIE sont adossés aux collectivités ; tantôt ils sont regroupés entre eux au sein d'organismes intermédiaires qui comprennent aussi quelquefois un département ; tantôt, enfin, ils reposent sur des conventions bilatérales avec les départements, qui reçoivent et reversent les fonds du FSE, ou avec les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).

Le FSE contribue aussi à financer les maisons de l'emploi (MDE) et représente 14 % de leurs ressources en 2017, au titre de l'axe 2 relatif à l'anticipation des mutations et à la sécurisation des parcours et des transitions professionnelles, ou de l'axe 3, notamment dans le cadre du dispositif des clauses sociales d'insertion ou lorsqu'elles portent également un PLIE. Certaines MDE bénéficient aussi parfois de crédits au titre de l'axe 1 relatif à l'accompagnement vers l'emploi des demandeurs d'emploi et des inactifs et au soutien aux mobilités professionnelles. À titre accessoire, les MDE peuvent aussi mobiliser des crédits de l'Initiative pour l'emploi des jeunes (IEJ) pour l'accompagnement des jeunes dits NEET (Not in Education, Employment or Training), sans emploi ni formation.

Enfin, le FSE est aussi une source de financement non négligeable pour les postes de facilitateurs de la clause sociale, qu'ils soient portés par des PLIE, des MDE ou des collectivités.

Parmi les points positifs du système actuel, il faut souligner que les taux de programmation et de consommation des crédits FSE par les PLIE sont très élevés. Ainsi, fin 2017, la programmation atteignait 104 %, tandis que les dépenses engagées s'élevaient à 64 % pour la période 2014-2020. Les dépenses rejetées sont très faibles car la structuration en organismes intermédiaires a permis aux PLIE et aux collectivités d'acquérir une expertise en matière de gestion des crédits FSE. C'est important car chaque dépense doit être justifiée. Les PLIE peuvent aussi recourir éventuellement aux financements de la réserve de performance. Ainsi, le FSE constitue un levier indispensable pour les politiques d'insertion en France.

Si le bilan global est positif, des difficultés subsistent néanmoins. Si le taux de dépenses inéligibles est faible, grâce à l'expertise des gestionnaires, il faut reconnaître que les moyens humains qui doivent être consacrés à la gestion des crédits FSE sont importants. Les procédures sont complexes et les professionnels compétents sont très recherchés ; les lignes budgétaires consacrées à ce poste sont souvent sous-estimées.

Même si l'on note des améliorations, il faut aussi évoquer les difficultés de trésorerie ou encore une certaine insécurité juridique et financière à cause de la durée des procédures de justification des dépenses : des dépenses peuvent se voir déclarées inéligibles au terme d'un contrôle deux ou trois ans plus tard, ce qui peut mettre en difficulté les organismes.

Il faut mentionner aussi des problématiques liées aux contreparties : parfois les PLIE ne peuvent pas dépenser tous les crédits du FSE, faute de pouvoir mobiliser à temps les contreparties nécessaires pour obtenir le cofinancement du FSE en raison du décalage entre la temporalité du FSE et celle des autres financeurs. En effet, alors que les crédits du FSE s'inscrivent dans l'horizon de la programmation pluriannuelle, les crédits des collectivités sont débloqués dans le cadre d'appels à projets annuels ou bisannuels, ce qui entraine une difficulté pour s'inscrire dans la durée. Certains projets se voient donc menacés.

Je dois évoquer aussi la situation des PLIE fondés sur une convention bilatérale avec un département. Le succès des PLIE repose sur la mobilisation de tous les acteurs d'un territoire pour accompagner des personnes en grande difficulté dans une logique de parcours. Dans un PLIE, les parcours durent en moyenne deux ans, ce qui permet d'obtenir des résultats excellents. Lorsque les PLIE reposent sur une convention bilatérale avec un département, le conseil départemental est souvent tenté de transformer le PLIE en opérateur d'accompagnement, en conditionnant le conventionnement à certains critères, de public par exemple, pour viser en particulier les bénéficiaires du RSA. Ainsi, les PLIE perdent leur autonomie de programmation et leur adaptabilité. Ce montage est aussi un facteur de risque, dans la mesure où il place le PLIE à la merci d'un changement de priorités du conseil départemental, par exemple en cas d'alternance politique. Certains PLIE ont dû s'arrêter pour cette raison...

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Louault

Soit mais je ne suis pas sûr que les départements soient prêts à se passer du PLIE et des crédits du FSE...

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre. - D

ans ce type de montage, c'est le département qui est bénéficiaire du FSE et qui, ensuite, contractualise avec le PLIE pour lui reverser les fonds. Les conditions de la contractualisation sont à sa main.

Debut de section - PermalienPhoto de Colette Mélot

Merci pour votre éclairage. Quel bilan tirez-vous de l'accord-cadre signé le 9 décembre 2014 entre la direction générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP), l'Assemblée des départements de France et Alliance Villes Emploi, définissant notamment le partenariat pour la mise en oeuvre coordonnée des interventions du FSE pour la période 2014-2020 afin de renforcer l'inclusion et de lutter contre la pauvreté ?

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

En dépit du volontarisme affiché, cet accord est resté quelque peu lettre morte. La réunion annuelle prévue entre les acteurs n'a jamais eu lieu car les acteurs n'ont jamais été convoqués par l'État ! Une réunion nous a cependant été annoncée pour faire un bilan en cette période de fin de programmation. En outre, les relations avec les départements sont extrêmement variables en fonction des territoires et des montages juridiques. Il manque une instance de régulation.

Debut de section - PermalienPhoto de Colette Mélot

Les régions souhaitent pouvoir gérer également l'enveloppe territorialisée du FSE national. Qu'en pensez-vous ? Quels en seraient les avantages et les inconvénients ?

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

La dimension territorialisée est essentielle. Il est judicieux que les politiques de l'emploi et de l'insertion soient menées au niveau des bassins d'emploi en articulation avec les politiques de développement économique. Mais nous restons prudents car nous ne souhaitons pas reproduire avec les régions les difficultés que l'on rencontre dans les PLIE en convention avec les départements : l'extrême diversité des situations en fonction des territoires et la dépendance à l'égard des changements de cap politiques. Les PLIE travaillent déjà avec les régions sur la formation professionnelle pour faciliter le retour à l'emploi des personnes qu'ils suivent. Or, on constate que les relations avec les régions sont aussi très disparates.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Mouiller

Vous avez indiqué que 14 % des ressources des MDE provenaient déjà des fonds européens. Peut-on envisager une compensation par les fonds européens pour faire face au désengagement de l'État ?

Ma seconde question concerne la complexité des systèmes d'instruction des dossiers FSE. Lorsqu'une structure d'insertion dépose un dossier dans le cas d'une instruction FSE, elle doit indiquer ses partenaires et le montant de leurs participations. Or, la plupart du temps, les montants ne sont connus que deux ans après, alors que les partenaires ont aussi besoin de connaître le niveau de participation demandé pour s'engager. En définitive, tout le monde s'attend ! C'est un système de pilotage à vue très français. Comment l'améliorer ? Comment réduire l'incertitude ? Ce système complexe dissuade de nombreux porteurs de projets car le risque encouru au démarrage est élevé.

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

Les PLIE ont l'habitude de mobiliser des crédits du FSE. Ils ont acquis une expertise qui leur permet de gérer les dossiers. Donc, la question de la réticence à se lancer à cause des difficultés au démarrage ne se pose plus pour eux. Il est vrai qu'elle peut se poser dans certains territoires qui envisagent de recréer des PLIE. Pour l'anecdote, je précise aussi que trois PLIE en France ne font pas du tout appel aux crédits du FSE.

L'engagement de l'État en faveur des MDE, qui s'élevait à 80 millions d'euros il y a quelques années, a été réduit à la portion congrue - 5 millions en 2019. L'avenir des MDE dépendra du soutien politique local, de la reconnaissance de leur rôle et de leur plus-value par les collectivités, les élus, les partenaires locaux et l'ensemble des acteurs. Il est vrai que, dans les territoires ruraux ou périphériques, l'apport des crédits de l'État peut être important pour la pérennité de la structure. Le FSE apportera-t-il une compensation ? En partie. Autrefois, les projets nationaux innovants associant plusieurs MDE étaient financés grâce aux crédits de fonctionnement versés par l'État. Aujourd'hui, les MDE « bricolent » en mobilisant différents financements : des crédits européens, des subventions obtenues sur appels à projet, etc. Or, la mobilisation de crédits du FSE peut s'accompagner de difficultés liées aux différences de temporalité de gestion que j'évoquais.

Surgit aussi la question du périmètre des actions car l'enveloppe du FSE est territorialisée. À titre d'exemple, la MDE de Dijon conduit un projet sur la transition énergétique à Dijon et en Franche-Comté. Or, le poste de la chargée de mission responsable du projet est cofinancé par des crédits du FSE départemental. Les heures qu'elle passe en Franche-Comté ne peuvent donc pas être financées sur ce poste et elle doit faire des règles de trois complexes pour déterminer les clefs de répartition des financements... Beaucoup de temps et d'énergie pour des calculs d'apothicaire !

Vous évoquez le pilotage à vue. Vous avez raison. Cela explique aussi le décalage entre programmation et consommation des crédits. Toutefois, les PLIE se sont suradaptés à ce système : grâce à des taux de programmation majorés, à 120 % par exemple, ils arrivent à atteindre un taux de consommation qui équivaut à la quasi-totalité de leurs enveloppes, même si la question de l'inéligibilité des dépenses deux ou trois ans plus tard continue à peser comme une épée de Damoclès. Cette insécurité juridique nuit à la conduite de politiques publiques cohérentes. Les PLIE doivent aussi faire face à des frais bancaires considérables à cause des problèmes de trésorerie.

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

Un ou deux ans, quand tout va bien... Alliance Villes Emploi vient juste de recevoir le paiement du FSE au titre d'actions d'animation du réseau menées en 2017, alors que le dossier ne présentait aucune difficulté particulière...

Debut de section - PermalienPhoto de Colette Mélot

La gestion du FSE pourrait-elle être simplifiée, et de quelle manière ?

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

La mise en place de la plateforme ma-démarche-FSE.fr a été un facteur de simplification, mais le système peut encore être amélioré et fluidifié. Les règles françaises sont parfois plus exigeantes que les règles imposées par l'Europe. Le système d'information met du temps à s'adapter aux simplifications de procédure décidées.

Les organismes intermédiaires ne peuvent procéder à des appels de fonds que deux fois par an, mais cette temporalité n'est pas toujours adéquate pour répondre au calendrier des besoins des PLIE. Les crédits dévolus à l'assistance technique sont sous-évalués au regard des besoins. Nous souhaitons aussi un élargissement des options de coûts simplifiés qui permettent de procéder à certaines dépenses de fonctionnement sans justification, mais les membres de notre réseau divergent sur les modalités techniques. On a obtenu une forfaitisation, à hauteur de 20 %, des frais de structure dans la programmation actuelle.

La distinction française entre « chômeurs » et « inactifs », qui détermine les objectifs de performance, est source de difficultés. Certains PLIE se sont vu reprocher de ne pas atteindre leurs objectifs, alors même que le nombre de participants était conforme aux attentes européennes, mais la répartition entre les deux catégories n'était pas conforme aux objectifs qu'ils avaient reçus. Il s'agit pourtant bien, dans les deux cas, de personnes en grande difficulté.

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

Oui. C'est la traduction française du cadre européen. Certains PLIE ont perdu des sommes importantes qui ne bénéficieront donc pas aux personnes en difficulté, à cause du non-respect de cette distinction. Artificiellement, les personnes qui entrent dans un PLIE et qui ne sont pas inscrites à Pôle emploi sont classées comme inactives la première année, et parmi les chômeurs la seconde année.

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

Il faut aussi évoquer les désaccords entre administrations, entre services de l'État.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Mouiller

En même temps, cela marche bien ! Donc il faut en tirer les leçons.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Louault

Je crois au modèle départemental. Il est vrai que collaborer avec un conseil départemental peut représenter une contrainte pour un PLIE. Certains départements font l'avance des fonds.

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

C'est un avantage, en effet, du conventionnement bilatéral.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Louault

Ce modèle a fait la preuve de son efficacité. J'ai connu l'époque où les organismes d'insertion avaient toutes les peines du monde à obtenir des crédits du FSE.

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

La collaboration entre les acteurs d'un territoire est essentielle. Le modèle le plus satisfaisant nous semble être celui articulé autour d'un organisme intermédiaire. Le département en est d'ailleurs quelquefois membre.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Mouiller

Les entreprises à but d'emploi peuvent-elles être éligibles au FSE dans le périmètre des PLIE ?

Debut de section - Permalien
Lucie Becdelièvre, déléguée générale d'Alliance Villes Emploi

Je vérifierai ce point.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Louault

Je vous remercie.

La réunion est close à 17 h 50.

Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site Internet du Sénat.