Mission d'information Transports aériens

Réunion du 2 juillet 2019 à 16h15

Résumé de la réunion

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La réunion

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Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

Monsieur Gandil, vous êtes directeur général de l'aviation civile (DGAC) depuis douze ans et vous avez été vous-même pilote privé. Vous avez donc la passion du secteur, une solide connaissance de son histoire et sans doute beaucoup de choses à nous dire sur son avenir.

Je rappelle que le Sénat a constitué cette mission d'information à l'initiative du groupe RDSE, dont fait partie Mme la rapporteure. Nous travaillons depuis le 14 mai dernier et conduisons un certain nombre d'auditions jusqu'à la fin de ce mois.

Vous avez connu des temps où les lignes d'aménagement du territoire (LAT) étaient mieux dotées. Vous avez organisé l'année dernière, à la demande de la ministre, les assises du transport aérien, avec un groupe de travail spécifique animé par Alain Rousset sur le thème « Aéroports et territoires », dont sont sorties un certain nombre de mesures.

On a compris au fil des auditions que le contexte réglementaire pouvait évoluer. Comment appréhendez-vous la question de l'aménagement du territoire et du transport aérien, alors qu'on assiste à un certain bashing vis-à-vis de ce dernier ? L'adaptation et l'évolution du secteur sont sans doute des nécessités par rapport aux contraintes environnementales.

La parole est à Mme la rapporteure.

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Costes

Monsieur le directeur général, plus nous avançons dans nos auditions, plus le rôle du transport aérien nous paraît essentiel pour désenclaver les territoires non desservis efficacement par le rail ou par la route.

La continuité des lignes aériennes d'aménagement du territoire est un enjeu vital pour le développement économique et touristique de nos régions. Je sais que ce message fait partie de vos préoccupations. L'un des objectifs de la stratégie nationale du transport aérien 2025 est en effet « la connectivité efficace des territoires par le transport aérien ».

Cette audition est donc pour vous l'occasion de nous décrire les mesures qui seront prises très concrètement pour remplir cet objectif, qu'il s'agisse des moyens budgétaires, de l'amélioration des services aériens, de la modernisation du cadre réglementaire d'attribution des délégations de service public (DSP) ou des compensations financières aux lignes d'aménagement du territoire.

Au niveau central que vous occupez, comment voyez-vous les régions développer des stratégies en matière de transport aérien et d'exploitation des aéroports ? Y a-t-il des régions pilotes ou des bonnes pratiques à citer en exemple ?

Concernant les lignes aériennes proprement dites, sur quelles projections vous basez-vous pour fixer à près de 25 millions d'euros en 2022 et les années suivantes les crédits des lignes sous DSP en métropole, en Guyane, à Saint-Pierre-et-Miquelon et Strasbourg ?

Que pensez-vous des recommandations tendant à assouplir le modèle des appels d'offres afin de donner plus de souplesse aux compagnies aériennes attributaires en contrepartie d'une obligation de résultat plus stricte qui pourrait être assortie de mesures incitatives ?

Concrètement, vos équipes sont-elles en mesure de fournir aux collectivités territoriales un accompagnement technique et juridique plus personnalisé ?

Enfin, dans un contexte assez défavorable au développement du transport aérien, quels pourraient être les atouts de l'aviation régionale pour répondre aux besoins de mobilité, tout en réduisant son impact environnemental ? En d'autres termes, ce type d'aviation peut-il être optimisé pour réduire son bilan carbone et son bilan de gaz à effet de serre, à l'exemple des avions turbopropulseurs, comparativement au TGV ou à la route ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Monsieur le président, Madame la rapporteure, les lignes d'aménagement du territoire existent depuis longtemps. Pour un certain nombre de villes, l'avion est la seule solution : les liaisons en train sont très longues, les autoroutes parfois éloignées.

Par ailleurs, par rapport aux années 1980-1990, l'économie a besoin de plus de vitesse et de réactivité. Des villes situées à quatre heures, voire cinq heures des grandes métropoles risquent fort de perdre leurs entreprises.

Les lignes d'aménagement du territoire ne représentent pas des volumes de trafic considérable. Il faut les considérer comme des liaisons d'affaires mutualisées qui proposent un tarif acceptable. Toutes les entreprises peuvent accéder aux lignes d'aménagement du territoire, mais elles ne pourraient certainement pas accéder à un avion-taxi, malheureusement assez cher. En outre, si les prix sont assez variés sur une même liaison, cela n'exclut pas de pouvoir en profiter pour des raisons familiales ou touristiques, l'idée maîtresse demeurant avant tout de sauvegarder le tissu économique.

Ces lignes ont été beaucoup plus importantes à une certaine époque. En 2005, les LAT représentaient 18,6 millions d'euros et comptaient 23 liaisons. En 2018, on en était à 4,3 millions d'euros pour six liaisons, quatre étant considérées comme un minimum vital.

Cette comptabilité est très compliquée. Il faut en effet étudier différemment les autorisations d'engagement (AE) et les crédits de paiement (CP). Or quand on passe un contrat, il est pluriannuel. Le volume d'AE représente donc trois à quatre fois le volume des CP, et l'on était tombé à un étiage d'un peu moins de 5 millions par an. On y ajoute pour cette année et les années à venir 15 millions de plus. Ceci traduit une augmentation importante du volume qui va permettre de reconstituer les liaisons qui avaient disparu faute d'argent et d'en lancer d'autres pour pallier le déficit de l'offre ferroviaire. C'est le cas à Limoges, où sont installées deux entreprises majeures du CAC 40 et où les conditions d'accessibilité ont été jugées par tous insuffisantes, ou de Quimper, où une DSP va se substituer à la liaison qui va fermer pour des raisons économiques. Ceci permettra d'assurer la continuité de la liaison.

Il n'y a plus aucun espoir de créer quoi que ce soit en 2019 mais, en 2020 et 2021, on pourra répondre à des demandes. Cette politique est récente et je serais surpris que nous ne saturions pas nos budgets qui le sont déjà à la mi-année pour 2019 et sur une bonne partie de 2020 pour les liaisons à venir.

On dit beaucoup qu'il existe trop d'aéroports en France. On mélange beaucoup de choses très différentes. Roissy est un aéroport de rang mondial, un très grand hub international. Sa desserte long-courrier est la première d'Europe, et cette position sera encore renforcée après le Brexit.

Les perspectives de croissance de Paris sont bien supérieures à celle de Londres, pour des raisons de qualité de l'infrastructure. On peut se rendre dans la plupart des pays du monde directement ou avec une escale à partir de notre pays. C'est une vraie capacité économique.

Quant aux grands aéroports de province, ils enregistrent une croissance supérieure à Paris et ont connu ces dernières années l'ouverture européenne. Dans les années 1990, la ligne dominante d'un grand aéroport de province était la liaison avec Paris. On comptait alors peu de lignes internationales. Aujourd'hui, la ligne avec Paris est souvent dominée par d'autres liaisons, qui permettent d'aller un peu partout en Europe ou en Afrique du Nord. Ces lignes moyen-courriers sont d'une diversité considérable et ont accompagné la construction européenne.

La deuxième révolution à venir, c'est l'arrivée de l'A321 neo XLR, pour extra long range, qui va pouvoir aller de France jusqu'au milieu des États-Unis sans s'arrêter sur la côte est. C'est un nouvel avion long-courrier d'environ 200 places, contre 300 à 350 pour les modèles actuels. La taille de nos villes fait que, même à Lyon, il est très difficile de remplir un avion long-courrier de 300 places. En revanche, des avions de ce type vont faire que, dans nos grandes métropoles régionales, on va avoir accès à l'Amérique du Nord. Je pense que ceci va constituer un changement économique tout à fait significatif, ce genre d'idée pouvant ensuite « faire des petits ».

Les aéroports plus petits jouent des rôles assez variés. Ce sont des aéroports d'aménagement du territoire qui sont souvent les supports des LAT. Ce sont aussi des aéroports qui permettent de faire venir des touristes. C'est l'économie - qui n'a d'ailleurs pas que des avantages - de systèmes comme Ryanair, qui amènent beaucoup de touristes. Des villes comme Carcassonne se sont développées touristiquement autour d'un accès facile au transport aérien, alors que l'accès direct est plus difficile pour des voyageurs internationaux.

Enfin, un grand nombre de petits terrains, qui sont en fait de gros aérodromes, font d'abord de la formation aéronautique. J'insiste sur le fait que la France représente une petite moitié de la formation aéronautique de toute l'Europe. Il n'est donc pas étonnant que nous soyons un pays aéronautique majeur.

Beaucoup d'acteurs de l'aviation sont pilotes - et heureusement : on n'imaginerait pas un acteur de l'automobile qui ne sache pas conduire ! Il faut savoir ce qu'est un avion. On n'a pas besoin de piloter un très gros avion. J'ai personnellement appris à piloter en devenant DGAC. C'est indispensable pour exercer son métier. Un grand nombre de personnes qui travaillent dans la construction aéronautique ou les compagnies aériennes ont été formées comme pilotes privés, ce qui les aide considérablement dans la compréhension de leur activité. C'est en outre un sport et un loisir. Il est nécessaire pour cela de disposer de multiples terrains.

Enfin, la petite aviation d'affaires utilise tous ces terrains, qui servent aussi aux hélicoptères, aux évacuations sanitaires etc., ce qui constitue une activité assez importante.

Une évolution importante est apparue récemment : les régions commencent à se doter de politiques aéroportuaires. La Nouvelle Aquitaine a été l'une des premières à se lancer en 2017, suivie par l'Occitanie en 2018. La Bourgogne Franche-Comté nous a sollicités pour travailler avec elle et prépare quelque chose. La Bretagne s'y est intéressée également. On va ainsi selon moi bénéficier d'un certain maillage régional, car les aéroports ont des finalités et des rôles extrêmement différents. Nous sommes à l'entière disposition des régions pour leur apporter notre connaissance et nos statistiques en matière de transport aérien, ainsi qu'en matière juridique, le contexte étant complexe du fait de sa nature à la fois nationale, européenne et mondiale.

S'agissant des questions environnementales, l'avion émet forcément plus de CO2 que d'autres moyens de transport. En revanche, comparé à l'automobile, l'avion n'est pas si catastrophique. Les meilleurs avions consomment moins de 2 litres au 100 kilomètres par passager. Certaines voitures font mieux, mais c'est très rare. Le train fait beaucoup mieux si l'on oublie sa construction. Même en l'intégrant, il est cependant vrai que le TGV reste bien plus favorable que l'avion. C'est moins vrai s'il s'agit d'un train relativement peu fréquenté.

Pour ce qui est de l'avion et des lignes intérieures françaises, peu empruntées, le turbopropulseur présente un certain intérêt. Les turbopropulseurs, sur des liaisons de 500 kilomètres à 600 kilomètres, allongent le temps de parcours d'une dizaine de minutes mais économisent environ 40 % de kérosène et des tonnes de CO2. Cela mérite donc d'être étudié de près. Énormément de pays à travers le monde utilisent des turbopropulseurs, qui sont des systèmes assez favorables.

Personne ne se satisfait cependant de la situation dans le transport aérien. Plusieurs questions ont émergé dans le débat politique s'agissant des différentes formes de taxation du secteur. Les taxes ne font toutefois pas directement économiser du CO2, même si cela peut jouer sur l'utilisation de ce type de transport et donc, indirectement, sur la quantité d'émissions. Je puis cependant vous garantir que les compagnies aériennes et les motoristes font tous les efforts qu'ils peuvent pour avoir des avions les plus performants possible. En effet, le kérosène représente un tiers du coût d'exploitation. C'est donc le premier poste sur lequel ils ont intérêt à faire des économies.

On l'a vu lors du dernier salon du Bourget, tous les constructeurs aéronautiques se sont lancés dans des programmes extrêmement coûteux en matière d'avions décarbonés. Est-on capable de réaliser un avion n'utilisant pas le carbone fossile, soit en recourant à l'hydrogène, soit à des gaz à faible nombre de molécules de carbone, comme le méthane par exemple, entièrement issu de l'atmosphère ?

Un grand nombre de sauts technologiques restent à réaliser. Je ne les décrirai pas ici, mais c'est un sujet totalement enthousiasmant pour les ingénieurs qui y travaillent. Il existe des pistes sérieuses et intéressantes. Ce n'est toutefois pas pour tout de suite. La prochaine génération d'avions fera des progrès incrémentaux progressifs. On va ainsi gagner environ 15 % d'une génération à l'autre, et l'on devrait arriver à faire nettement mieux d'ici deux générations. Peut-être connaîtra-t-on les premiers avions entièrement décarbonés vers 2050.

Enfin, une certaine souplesse existe déjà, dans la mesure où l'on peut accepter que le vol ait été annulé ou ait manqué de ponctualité. Les pénalités ne tombent pas tout de suite. L'aviation n'a pas la régularité du ferroviaire, la météo pouvant changer pas mal de choses.

La chaîne d'acteurs étant par ailleurs extrêmement complexe, le retard n'est pas toujours imputable à la compagnie aérienne. C'est au maître d'ouvrage de l'apprécier dans la gestion des systèmes de pénalités.

On peut aussi accepter des variations en cours d'année. Il existe beaucoup de lignes où les obligations sont beaucoup plus faibles en août. Cela ne signifie pas qu'il n'y aura pas de vol à cette période, mais peut-être desservira-t-on la Corse au lieu de Paris ou un autre lieu touristique... Ces formules peuvent être intéressantes.

Voilà ce que je pouvais dire en introduction.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

On comprend que le cadre réglementaire des obligations de service public (OSP) pourrait évoluer. Pouvez-vous nous donner quelques lignes directrices à ce sujet ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Ce cadre réglementaire est moins rigide qu'il n'en a l'air. On peut envisager de le faire évoluer. Aujourd'hui, ce n'est pas tant la gestion du contrat avec l'entreprise de transport aérien qui est compliquée, mais l'acceptation d'un système d'OSP et d'un système d'aides. On est prêt à le faire évoluer.

La moindre des politesses est d'attendre la fin de cette mission pour présenter ce que nous avons prévu. On consultera ensuite les régions, les compagnies aériennes, la Fédération nationale de l'aviation marchande (FNAM), et les aéroports concernés. On espère pouvoir proposer un nouveau projet à l'automne.

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Costes

Concrètement, vos équipes sont-elles prêtes à aider les collectivités territoriales et à leur apporter un accompagnement technique et juridique dans la mise en oeuvre et le suivi des OSP, celles-ci étant parfois complexes pour les petites collectivités ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Nous sommes à leur entière disposition. C'est notre devoir. Nous le faisons depuis longtemps pour la Corse, avec laquelle il y a beaucoup de liaisons. L'office des transports corse connaît bien la partie dévolution et gestion du contrat.

En revanche, le lien avec la Commission européenne est compliqué. Nous jouons un rôle d'intermédiaire et suivons toutes les lignes et les OSP qui existent. Si une région souhaite aller plus loin, nous sommes à sa disposition.

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Costes

omment se déroulent les négociations d'ouverture de nouveaux droits de trafic ? Que pensez-vous de la possibilité d'en réserver une part aux aéroports régionaux ? Nous avons eu des demandes de cet ordre au cours de nos auditions.

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Les droits de trafic sont malgré tout aujourd'hui extrêmement ouverts entre les zones du monde pour lesquelles il existe des accords de ciel ouvert, en particulier les États-Unis et le Canada. Beaucoup de pays des marches de l'Europe sont couverts par la politique du voisinage. Le Qatar vient de s'y ouvrir, et on est en négociation assez avancée avec les pays de l'ASEAN.

Dans certains pays, on n'a pas d'accord de ciel ouvert, mais la croissance prend de l'avance sur le trafic, comme en Chine. On a aussi des accords bilatéraux avec de très nombreux pays. C'est la force de la diplomatie et du transport aérien français. On peut aussi discuter des possibilités extra-bilatérales en cas de besoin. Nous avons orienté tous les accords récents prioritairement sur la province, notamment en ce qui concerne la Chine.

Il existe néanmoins des problèmes avec les pays du Golfe qui, contrairement au Qatar, ont refusé de s'inscrire dans la perspective d'un accord de ciel ouvert avec l'Union européenne, alors que nous leur tendions la main. La relation commerciale avec Emirates étant complexe, la situation n'avance pas pour l'instant. De même, on a des relations équilibrées mais compliquées avec la Russie. Il n'y a pas de difficulté avec la plupart des autres pays.

La lecture d'un accord bilatéral n'est cependant pas toujours très simple. Le mieux est que l'aéroport ou la région qui se posent des questions sur ce sujet nous en parlent. Nous sommes là pour cela.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

L'aéroport de Nice fait régulièrement entendre sa demande avec une certaine forme d'insatisfaction, d'où la question.

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Je pense que ceci est lié aux Émirats. Il existe une strate diplomatique avant de signer un accord mais Nice, en soi, n'est pas maltraité. La question porte sur l'équilibre de la relation.

Le marché intérieur de ces pays est assez réduit. Il faut donc trouver un certain équilibre de négociations.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

L'idée que l'État central parisien privilégie le hub de Paris au détriment de la province est sous-jacente. Je soulève la question en termes volontairement provocants, mais c'est parfois ce qui nous remonte. Pouvez-vous nous apporter des réponses à ce sujet ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Fondamentalement, c'est faux ! On constate depuis trois à quatre ans une ouverture plus forte en faveur de la province par rapport à Paris. Cependant, lorsqu'il s'agit de droits de trafic à faible volume - ce qui n'est pas le cas avec les Émirats -, la compagnie aérienne qui n'a qu'un seul vol par semaine et qui va desservir un seul point du territoire choisira Paris. Si on propose autre chose, on n'obtiendra pas d'accord. À chaque fois que l'on est sur des droits actifs, l'ouverture est assez importante. C'est notamment le cas de Nice et Lyon. On cite toujours en exemple ce qui ne fonctionne pas, mais il faut aussi se pencher sur tout ce qui fonctionne.

Debut de section - PermalienPhoto de Sébastien Meurant

On nous a dit que le premier hub pour Nice n'était pas Charles-de-Gaulle, mais Francfort.

Ma question porte sur l'évolution liée aux nouveaux avions. Ces changements économiques, au lendemain d'un salon du Bourget enthousiasmant par rapport à la capacité de la France à avoir une filière aéronautique au meilleur plan, ne vont-ils pas être de nature à modifier l'implantation et l'évolution des infrastructures aéroportuaires ?

En d'autres termes, le point par point, qui présente des intérêts économiques et écologiques évidents, n'est-il pas de nature à se modifier assez rapidement ? Je pense à la nécessité de construction d'un terminal supplémentaire au nord de la région parisienne.

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Je pense que cela va induire des modifications, mais je ne crois pas que cela induise une révolution à l'échelle de Roissy. Aujourd'hui, la nouveauté vient du fait qu'on a enfin la capacité de traverser l'Atlantique assez facilement et aller au milieu des USA avec un avion d'environ 200 places. Je pense qu'il y aura une liaison avec les métropoles régionales française, notamment pour les très grands aéroports de province que sont Nice, Lyon, Marseille, Toulouse, mais aussi Bordeaux, Nantes, Bâle-Mulhouse, qui sont tous à plus de 5 millions de passagers - plusieurs en comptent déjà 10 millions.

Même avec une liaison par jour, l'effet sur Paris reste relativement faible. On est sur des métropoles régionales de l'ordre du million d'habitants, l'agglomération parisienne dépassant les 10 millions.

Par ailleurs, il y a rarement plus d'un vol par jour sur les très long-courriers. Celui-ci compte pas mal de passagers locaux, le complément venant du hub. Cela n'existe pas dans tous les pays, et ce type de fonctionnement particulier n'est pas reproductible à l'infini.

Je pense donc qu'on va connaître une croissance des aéroports de province, déjà aujourd'hui beaucoup plus rapide que celle de Paris, qui va elle-même continuer. Paris est à environ 100 millions de passagers aujourd'hui. Sa croissance tourne autour de 3 % par an, ordre de grandeur qui est celui de l'Europe de l'ouest, soit 3 millions de passagers en plus.

On n'est donc pas dans le même ordre de grandeur. Je pense qu'on a besoin à Paris d'une perspective de croissance pour des raisons de développement économique, d'emplois, etc.

En revanche, le débat sur l'architecture et le planning du T4, que l'on ne connaît pas encore, vient de se terminer. Le système va certainement être évolutif et la croissance ainsi que la construction d'aérogares dépendront de l'avancement du trafic. Cette évolution du long-courrier vers l'Amérique du Nord va atteindre nos villes de province. Une ville comme Lyon n'a jamais réussi à développer une liaison avec New York parce que l'avion était trop grand par rapport à l'hinterland de New York. Aujourd'hui, cela va devenir extrêmement facile.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

Vous avez abordé la question des turbopropulseurs pour les lignes d'aménagement du territoire et les petites lignes. Un certain nombre de jets, notamment d'Embraer, opèrent également sur ce type de lignes. Le combat n'est pas gagné. Même si, du point de vue environnemental, un ATR émet beaucoup moins de CO2, il est un peu moins rapide. Une certaine pédagogie n'est-elle pas nécessaire ? Les jets devraient sortir du marché à une certaine échéance - à moins qu'on se remette à en produire pour ces petites lignes.

Par ailleurs, il y a à peu près deux ans, les petits avions se sont trouvés pénalisés par l'évolution de la tarification d'ADP. Ne s'agit-il pas d'une situation complètement ubuesque ? On pourrait, en caricaturant, estimer que l'on met de l'argent dans les lignes d'aménagement du territoire parce qu'on a en partie augmenté les redevances.

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Ni la DGAC ni les compagnies aériennes ni les aéroports n'ont réussi à assurer la promotion du turbopropulseur, qui a une image ancienne d'appareil à hélice. Ce sont pourtant de splendides hélices fabriquées en France par Ratier-Figeac et dignes d'une sculpture moderne...

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Je n'en disconviens pas. Ceci a sûrement joué un rôle important.

Cependant, lorsqu'on observe l'histoire des moteurs, les turbopropulseurs modernes sont arrivés relativement tard. On n'est pas dans les moteurs à hélice de la deuxième guerre mondiale, qui étaient de super moteurs à piston. Il s'agit d'un moteur de type moteur à réaction qui, au lieu de propulser de la masse d'air comprimé et des gaz brûlés vers l'arrière, fait tourner un plateau d'hélice. De face, on a une sorte d'énorme aspirateur avec, à l'intérieur du tuyau de réacteur, une sorte de plateau d'hélice tournante faite pour aspirer l'air et le pousser vers l'arrière. Dans le turbopropulseur, c'est à peu près pareil, mais l'hélice compte un assez grand nombre de pales et s'appuie sur l'air pour propulser l'avion vers l'avant. Un turbopropulseur moderne, un petit réacteur ou un moteur d'hélicoptère ont une certaine proximité. D'ailleurs, leurs progrès ont été parallèles.

Ce sont des moteurs modernes d'un rendement très intéressant. Le bruit peut être considéré comme plus ou moins agréable. Il est à coup sûr différent. Je pense qu'il est beaucoup plus agréable pour les riverains et plus pénible pour les passagers, mais cela dépend aussi de la qualité de l'insonorisation de la cabine. Les derniers modèles d'ATR, comme la série 600, sont bien insonorisés.

Il ne faut pas reprocher aux turbopropulseurs leur diamètre de cabine relativement faible. Qu'il s'agisse d'un CRJ à réaction ou d'un ATR à turbopropulseur, le diamètre est à peu près le même. La clé réside pour moi dans l'insonorisation.

Par ailleurs, ADP est une entreprise à capitaux publics. Cela n'en fait pas un établissement public dans lequel l'État décide comme il veut. Nous allons bientôt avoir un nouveau contrat de régulation économique. On aura alors un poids particulier sur l'ensemble de l'économie du système. Je compte bien que nous ayons quelques exigences en matière de qualité de services en général. Il y a pas mal de choses à faire pour éviter les situations actuelles, où l'arrivée est mal traitée, avec des parcours à pied souvent très important.

Je pense qu'il est tout à fait en notre pouvoir d'agir lors du prochain contrat de régulation économique, qui va être présenté à l'automne.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

Certaines choses sont donc à revoir en matière de tarification et de prise en charge de la clientèle...

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

En effet.

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Costes

J'emprunte souvent la ligne Aurillac-Paris. On est souvent débarqué au pied d'un escalier très raide, difficile à emprunter pour les personnes âgées ou celles qui ont des problèmes de mobilité, avec des parcours assez longs dans l'aéroport. C'est un véritable problème, qui donne le sentiment aux usagers, malgré les efforts des collectivités et de l'État, d'être traités comme des passagers de deuxième catégorie.

Une certaine péréquation entre les aéroports régionaux et départementaux pourrait-elle être envisageable dans des zones qui connaissent un faible taux de passagers ? En Bretagne, Quimper fonctionne avec Brest. Ce modèle peut-il être dupliqué ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

C'est un modèle à étudier avec précaution. Je ne dis pas que c'est impossible, mais cela vaut vraiment la peine de nous consulter avant et à froid. À Brest et Quimper, la DSP est la même pour les deux aéroports, ce qui permet de faire de la mise en commun, notamment en termes de coûts administratifs, d'achats, etc.

En revanche, chaque usager doit payer la redevance correspondant au coût de son service. Ce n'est pas l'usager qui est censé réaliser une péréquation. Si on peut dire que c'est le même système aéroportuaire, comme Orly et Roissy par rapport à Paris - et il n'y a pas de raison que cela ne se fasse pas en province -, il faut que l'on soit dans le cas du système aéroportuaire commun pour avoir une tarification commune.

Le fait d'être dans un système comme celui-ci peut présenter des avantages importants sur toute la partie commerciale. C'est ainsi que travaillent les entreprises concessionnaires de services publics sur plusieurs aéroports. Les parties stratégiques, commerciales et comptables sont communes à un ensemble d'aéroports et, d'une certaine façon, mutualisées. Ce pourrait être le cas dans un contexte régional. Il n'y a là aucune impossibilité.

Par ailleurs, en matière de sûreté, même si on prend garde que cela n'aille pas trop loin, il existe une part additionnelle à la taxe d'aéroport qui permet d'aider au financement des aéroports les plus fragiles. Si on ramène cela au coût par passager, les aides vont être d'un niveau considérable. La question est de savoir si le transport aérien est justifié dans ces aéroports. Si l'on répond oui - et je pense que c'est le cas général -, un terroriste peut très bien faire embarquer une bombe dans un aéroport secondaire. Celle-ci circulera ensuite un peu partout.

Il y a deux ans, l'Australie a été menacée à deux reprises. Du matériel en provenance de la zone orientale destiné à alimenter des réseaux terroristes a été acheminé par le fret. Il faut que l'on puisse traiter cette question partout avec les mêmes règles et les mêmes objectifs de sécurité. Ceci peut justifier une certaine péréquation, par exemple dans le cas de petits terrains qui ne reçoivent que quelques avions de ligne dans la journée.

Alors que la France est un pays assez bon marché en matière de navigation aérienne, elle est relativement chère en termes de services terminaux, tout simplement parce que l'on traite un grand nombre d'aéroports, parmi lesquels de très petits. Quelques outils de péréquation existent déjà, mais aller plus loin soulève des questions que l'on étudiera volontiers avec les régions qui le souhaitent.

Il s'agit d'un milieu effroyablement contentieux. Si on n'est pas dans le droit, on se fera rattraper.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

En matière de sûreté, l'interrogation était plutôt inverse il y a quelques mois : on disait alors que cela avait un impact fort sur les hubs, où on est presque à l'euro près quand on compare les prix des vols, certains prétendant même que la péréquation en faveur des petits aéroports avaient un impact négatif sur les plus importants.

La demande de transparence était également forte pour justifier des dépenses de sûreté, y compris dans les petits aéroports.

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Vous avez parfaitement raison, mais il ne faut pas tomber dans l'excès inverse. On a réussi à diminuer la part de péréquation de façon relativement importante, mais on ne l'a pas annulée. On a augmenté la part maximale payée dans les petits aéroports, qui va jusqu'à 15 euros par passager environ. On a trouvé un nouvel équilibre, avec un niveau de péréquation plus faible, mais qui reste suffisamment important pour éviter des situations ingérables.

Debut de section - PermalienPhoto de Cyril Pellevat

Monsieur le directeur général, j'aimerais revenir sur les considérations environnementales. La DGAC gère les comptes du Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation (CORSIA) des opérateurs immatriculés en France. Quels sont les premiers résultats depuis la mise en place de ce programme ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Pour l'instant, je n'en ai pas encore, car nous sommes dans la computation de l'année de référence. Le mécanisme CORSIA commencera à être appliqué en 2020, à partir de la computation des émissions de 2019.

En Europe, je suis certain que tous les pays rendront leur computation en temps et en heure à l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI). Nous avons été moteurs dans cette affaire. La question est de savoir comment les choses vont se passer ailleurs. Le vote du mécanisme CORSIA a été acquis à une majorité extraordinaire : nous n'avons pas eu d'opposition mais seulement des réserves importantes de la Russie et de l'Inde, et des remarques de tel ou tel autre pays. Les choses sont donc très bien parties.

Cela étant, il est important de tenir les engagements, à l'issue de l'année 2019, lorsque les bases de calcul devront être rendues. Il faudra ensuite étudier la façon dont se feront les paiements. Je ne suis pas très inquiet. Le plus important est d'éviter que certains pays, en réaction à l'évolution des taxes ou des mécanismes de marché européens, ne veuillent afficher une position différente. On verra le résultat lors de l'assemblée générale de cet automne. Je reste assez optimiste, mais quelques menaces existent.

Il faut aussi tenir compte du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (ETS), qui existe pour toute l'industrie. La difficulté de l'aviation est d'être un peu à part parce qu'elle est internationale par nature. L'Europe a été mise en minorité lorsqu'elle a proposé les prémices du mécanisme CORSIA. Elle a revu sa position en la limitant au périmètre européen, certains pays pauvres reprochant aux pays riches de vouloir les faire payer.

Un nouveau mécanisme limitant les ETS au périmètre européen a été accepté. Il a donné lieu au mécanisme CORSIA. Cet équilibre est important. Si l'on maintient un mécanisme européen ambitieux - l'aviation européenne représentant environ 15 % du total - et un mécanisme mondial traitant l'ensemble, on aura accompli un progrès significatif.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

L'opinion juge le mécanisme CORSIA assez nébuleux. Sans parler des ETS, comment concilie-t-on la compétitivité du transport aérien, le besoin de se déplacer dans les airs et un plus grand respect de l'environnement ? Ce système suffit-il ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Il s'agit de compenser les émissions en finançant des économies de carbone dans d'autres secteurs d'activité à des coûts moins élevés.

Au fur et à mesure, les projets vont devenir plus chers. Il faudra davantage compenser la production de CO2, le transport aérien ayant entre-temps augmenté. C'est une dépense a priori assez dynamique. Elle est toutefois partie d'assez bas, ce qui a constitué un facteur d'acceptabilité. Un grand nombre de pays étaient d'accord pour compenser mais non pour brider, considérant que le transport aérien est vital pour leur économie. Il ne s'agit pas uniquement d'une position des très grands pays, mais aussi de pays isolés, comme les îles Marshall, ou de petits pays africains enclavés.

Face à cette situation, et dans un contexte qui est celui des règles de l'ONU, je pense qu'on a abouti au meilleur compromis possible. Ceci va quand même peser sur les coûts des compagnies aériennes. On cherche à ce que cela ne bride pas la croissance du trafic. C'est ce que la majorité des pays du monde ont considéré comme la pierre angulaire de l'acceptabilité du système.

Si on veut faire plus, on ne pourra pas le faire au niveau mondial mais au niveau européen. Cela aura forcément un impact sur le volume et l'économie du transport aérien, ainsi que sur les déplacements. On est ici face à un paradoxe assez courant : une grosse partie de l'opinion publique voudrait qu'on diminue les émissions, mais il y a toujours plus de passagers au moment des départs en vacances et toujours plus d'avions dans le ciel. Si je prends ma casquette de contrôleur aérien, on est mieux préparé à l'été qui vient qu'à l'été précédent, mais ce n'est pas gagné. On va encore assister à une croissance du trafic.

Ce problème présente deux facettes. Tout le monde est conscient des enjeux du changement climatique, mais il existe des aspects positifs, comme la libre circulation des personnes, par exemple dans le domaine d'Erasmus. Trouver le bon équilibre revient probablement à essayer de freiner un peu la croissance sans faire n'importe quoi, à être attentif aux autres effets, comme le bruit, et à progresser plus vite vers une aviation de plus en plus décarbonée. On gagne environ 15 % à chaque génération d'avions : il faut faire plus !

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

On a le choix entre freiner la croissance ou freiner les émissions....

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

On ne réduira pas les émissions plus vite que ce qu'on fait aujourd'hui. Le secteur de l'aviation est probablement celui qui, en France, fait plus en matière de recherche et développement que le secteur pharmaceutique. Il est aidé par l'État, mais il en fait aussi beaucoup lui-même. Il perçoit beaucoup moins d'aides que ses concurrents outre-Atlantique. Malgré cela, on arrive à tenir un rang majeur au niveau européen.

Il faut certes essayer d'aller plus vite, tout en ciblant le long terme et une aviation décarbonée, ce qui peut nous faire prendre un peu de retard sur de petits progrès incrémentaux.

Les biocarburants peuvent également nous permettre de gérer des phases intermédiaires. Au fond, un réacteur ou un turbopropulseur brûlera tout aussi bien du kérosène à base de carbone fossile que du kérosène à base de carbone atmosphérique. C'est exactement le même produit. On est également capable, comme dans l'automobile, d'additionner au kérosène d'origine fossile des produits qui peuvent nous permettre d'économiser du CO2. La difficulté est de les produire sans concurrence alimentaire. C'est l'une des voies sur lesquelles on travaille beaucoup aujourd'hui, qui doit permettre de gagner un peu de temps dans la voie que vous recherchez.

Debut de section - PermalienPhoto de Sonia de La Provôté

Monsieur le directeur général, l'encombrement de l'espace aérien se produit désormais hors période estivale. La croissance du trafic et la fréquentation ne vont pas s'arrêter, d'abord parce que l'avion se démocratise de plus en plus et parce que, du point de vue des entreprises, c'est un bon moyen pour travailler à plus grande échelle. Avec le low cost, la dimension touristique prend aussi beaucoup d'espace. Pour ne prendre que le cas de la France, ce phénomène est inévitable.

En outre, s'ajoute à cela une moindre qualité de service du train. Un certain nombre de failles sont apparues dans le transport ferroviaire au cours des années. Un certain nombre d'usagers se tournent désormais vers l'avion.

Tout ceci concourt à la saturation. Je ne sais si ce phénomène est identique dans les autres pays, en particulier européens. Comment voyez-vous la régulation se mettre en place ? Quels seront les arbitrages ? Défendra-t-on toujours les lignes d'aménagement du territoire dans un certain nombre d'années ? Il y a là des enjeux économiques qui nous dépassent, notamment du fait des très gros investisseurs étrangers, qui ne voient que la manne financière que cela représente.

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Je ne me prononcerai pas sur la question des défaillances du transport ferroviaire. Ce n'est pas mon rôle. En France, nous enregistrons une baisse du trafic sur les grandes lignes radiales de transport aérien du fait du TGV lorsqu'un TGV met deux heures pour rejoindre Paris. Cela ne signifie pas qu'il n'y a plus d'avions vers Paris, car on continue à utiliser le hub de Roissy pour aller dans le reste du monde.

Lorsque le train met trois heures, un équilibre se crée. Quand il met quatre heures, cinq heures ou plus - comme pour Toulouse et Nice -, l'avion continue à jouer un rôle dominant. Ce sont les deux dernières grandes métropoles régionales concernées. Pour des villes plus éloignées de Paris, comme Brest ou Pau, sans parler de la Corse, l'avion est forcément dominant.

Va-t-on atteindre une totale saturation du ciel ? La situation actuelle est liée à un contexte très particulier de régulation économique du secteur. Les compagnies aériennes ont poussé à la réduction des dépenses consacrées au contrôle aérien, et pas seulement en France. Les choses ont été pires dans d'autres pays d'Europe. Tout ceci a fait qu'on a soit arrêté de recruter des contrôleurs aériens, soit qu'on en a réduit le nombre de façon continue. On s'est donc trouvé il y a deux ans face à un manque dans de nombreux pays.

En France, la conflictualité a joué un certain rôle. Cette année, les délais sont très raisonnables. M. Capo-Canellas a fait un rapport remarqué à ce sujet. L'année de ce rapport, l'Allemagne a connu les mêmes délais que la France sans avoir subi de grèves. Je ne jette pas la pierre aux Allemands : le centre de contrôle de Maastricht est également saturé, et l'Espagne connaît des difficultés, tout comme de nombreux autres pays.

Le plus souvent, cela est dû à une insuffisance de contrôleurs aériens. Un contrôleur aérien ne peut traiter plus d'une douzaine d'avions à la fois. Ce n'est pas si facile : il faut un grand entraînement. Il peut aller jusqu'à en contrôler vingt en cas de difficultés, mais durant très peu de temps. Il faut être capable de gérer un très grand nombre d'événements à la fois. Chaque fois qu'on essaie de le faire automatiquement, cela fonctionne moins bien. L'esprit humain, bien entraîné, reste plus performant. Encore faut-il avoir suffisamment de personnel. On est en train de remonter la pente en la matière. Cela ira mieux dans quelques années.

Le deuxième paramètre provient de la modernisation technique. Aujourd'hui, on vit sur des systèmes anciens, qui ont été modernisés et qui ont l'avantage de la robustesse, alors que les nouveaux systèmes vont subir une part inévitable de déverminage. C'est en les pratiquant qu'on découvrira un certain nombre de difficultés, même si tous les tests ont été pratiqués auparavant.

Cela a toujours été ainsi. On passe à du striping électronique et on abandonne le papier. Le strip avait des défauts, mais présentait l'avantage d'être complètement indépendant du système électronique. Dans un cas, cela nous aurait sauvé la mise. Un cas, c'est statistiquement très peu, mais c'est toujours un cas de trop. Il faut donc réinventer les systèmes de sécurisation en tenant compte de cette nouvelle situation. Quand tous nos contrôleurs seront formés et que tous ces systèmes fonctionneront bien, on devrait gagner entre 15 % et 30 %.

Si on est vraiment bloqué, on peut jouer sur le niveau des vols. Sur la route, on a inventé les giratoires pour faire passer plus de voitures. C'est la même chose pour les avions. On peut ainsi augmenter la capacité. Cette question peut être posée.

On peut aussi les faire voler plus bas. C'est ce qui sauvera les LAT, notamment les turbopropulseurs. Ce sont des lignes courtes, pour lesquelles on ne va pas faire monter l'avion très haut. L'optimum des turbopropulseurs se situe vers 25 000 pieds, alors que ce sera de l'ordre de 32 000 pieds pour un jet. Le trafic à 25 000 pieds n'étant pas très chargé, on doit y arriver dans de bonnes conditions. Enfin, on peut donner une priorité aux LAT dans les systèmes de navigation aérienne. Il faut cependant surveiller tout le reste. En désoptimisant un peu le système, on peut développer un certain nombre de capacités.

Si cela ne suffit pas, de même qu'on a créé des créneaux aéroportuaires pour gérer la saturation des aéroports, on peut très bien imaginer des créneaux dans les zones les plus chargées et avoir ainsi une pré-allocation.

Ce point a été débattu dans le groupe des sages monté par la commission pour réfléchir à l'avenir du contrôle aérien, auquel j'ai récemment participé. Même si tout le monde s'est dit que ce n'était pas pour tout de suite, personne n'a trouvé cette réflexion ridicule.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

La concertation à propos du T4 comporte un engagement sur le maintien du niveau de bruit. Je comprends que cela fonctionne dès lors que la descente en continu est bien mise en oeuvre par le contrôle aérien. Pouvez-vous nous rassurer sur les échéances et la faisabilité ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Je peux en effet vous rassurer. C'est difficile à Roissy parce qu'on a deux doublés en descente continue et parallèle. On pratique la descente continue en totalité la nuit, un doublé sur deux étant fermé pour maintenance. Cela fonctionne très bien.

Lorsque deux avions sont axés en parallèle sur les pistes, ils n'ont pas une distance suffisante entre eux pour qu'on puisse considérer qu'ils sont séparés. C'est pourquoi on les sépare d'un niveau. On sait le faire lorsqu'ils volent à plat. En revanche, en descente, les systèmes de guidage des avions ne nous permettent pas de garantir que les deux droites resteront parallèles. En outre, cela ne fonctionne plus au moment d'atteindre le sol.

Les deux avions sont séparés lorsqu'ils accrochent le système de guidage radioélectrique (ILS), dans la phase finale de leur trajectoire. L'écart est alors suffisant pour assurer la sécurité. La navigation satellitaire nous permet de faire beaucoup de choses mais, aujourd'hui, on n'est pas tout à fait sûr d'avoir une séparation suffisante.

En réalité, la précision s'établit à un nautique près, mais la plupart des avions sont très centrés. Il est donc extrêmement improbable que deux avions soient chacun à l'extrémité de leur distribution. On est à peu près sûr que cela suffit largement, mais il faut le démontrer à une partie de la DGAC, qui est totalement indépendante, y compris de moi-même. Je ne peux en effet avoir à la fois autorité sur le contrôle et sur la sécurité qui contrôle le contrôle.

Au début de l'année prochaine, on va garder la technique actuelle sur une moitié de l'espace et, sur l'autre, mettre les nouvelles procédures en place. On gardera la séparation mais on pourra, durant plusieurs mois, réaliser des enregistrements et étudier la réalité de la distribution. Si on tient les probabilités, on pourra présenter les résultats à notre autorité. D'après les prétests, nous sommes assez sûrs de notre coup.

Cette étape aura un deuxième mérite. Elle permettra aux riverains concernés de porter une appréciation sur le niveau de bruit que représente la descente continue. Jusqu'à présent, on parlait de décibels. Cette fois, les riverains pourront entendre ce qui se passe. Ce sera une sacrée révolution : les avions vont arriver trop haut pour qu'on les entende. Ceux qui arrivent dans l'axe de la piste vont continuer, ceux qui arrivent à rebours vont effectuer un grand virage en hauteur. La fin du virage se fera en descente. Tous vont converger vers le point où ils accrochent l'ILS. On va utiliser le guidage satellitaire non pour les amener au sol mais sur l'ILS, dont on va profiter de la précision pour réaliser la courbe finale. Sur un aéroport de cette taille, c'est une première, mais on y croit !

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Costes

Monsieur le directeur général, notre mission s'intéresse à la continuité territoriale avec les outre-mer. Les OSP dans et vers les territoires ultramarins vous semblent-elles devoir évoluer en passant d'un système d'aide au passager à une OSP renforcée ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Il faut mener une grosse partie des discussions avec les régions concernées. Des OSP pour des lignes transportant relativement peu de passagers sur de courtes distances sont injustifiées. Par ailleurs, cela coûtera probablement tellement cher que cela ne durera pas longtemps. Ce n'est toutefois pas à moi de faire le choix.

Ce n'est pas la même chose de faire des milliers de kilomètres avec un gros-porteur et de faire 500 kilomètres avec un ATR de 50 ou 70 places. C'est ce qui a conduit au développement des aides à la personne, en général sous conditions de ressources, ce qui peut être beaucoup plus souple en fonction des situations individuelles. Ces aides sont couplées avec des aides de nature commerciale des compagnies aériennes, ou la prise en compte de cas particuliers - obsèques, etc. Néanmoins, la difficulté réside dans le fait que certaines saisons sont plus chargées que d'autres. On a toutefois amélioré les choses, même s'il y a encore des progrès à réaliser, comme à Mayotte, où il n'existe pas d'OSP. Mayotte n'était pas un département au moment où tout s'est monté. Aujourd'hui, on est en mesure de le faire pour des questions sanitaires - transport de médicaments, de malades, etc. Des choses importantes vont ainsi se faire sur La Réunion.

Quant à la Guyane, le ministère de l'outre-mer n'y intervient pas. On y trouve des crédits de transport mis en place par les autorités locales. Dans la mesure où tous les passagers sont aidés, on pourrait imaginer que la compagnie aérienne puisse directement faire quelque chose qui s'apparente à une DSP. Ce point n'est pas tranché aujourd'hui et mérite un débat avec les autorités concernées.

Debut de section - PermalienPhoto de Josiane Costes

N'est-ce pas envisageable en Guadeloupe, pour aller d'une île à l'autre ?

Debut de section - Permalien
Patrick Gandil, directeur général de l'aviation civile

Pour les îles proches, je pense que c'est aux régions et aux départements concernés de le gérer.

Quand il s'agit de liaisons internationales, comme avec Air Caraïbes, il n'est pas question de prévoir une aide aux billets. En revanche, on essaie de faciliter des accords larges et si possible de ciel ouvert dans ces îles, dont certaines sont petites. Une économie touristique assez intéressante peut s'y développer. Il faut éviter de créer des difficultés diplomatiques. C'est une idée qui est sortie des assises et qu'il faut faire avancer.

Les problèmes n'étant pas tout à fait les mêmes, il s'agirait de tenir une conférence annuelle par bassin sur ces questions.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

Merci beaucoup, monsieur le directeur général.

Nous sommes sensibles à votre connaissance très fine de tous ces sujets. La mission va continuer ses travaux. Nous entendrons la ministre chargée des transports ce jeudi 4 juillet. Nous aurons plaisir à revenir vers vous à l'automne avec des suggestions.

Ce point de l'ordre du jour a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.

La réunion est close à 17 h 45.