Commission d'enquête sur l'immigration clandestine

Séance du 20 décembre 2005 : 1ère réunion

Résumé de la séance

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La séance

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La commission d'enquête a entendu M. Patrick Weil, directeur de recherche au CNRS.

Debut de section - PermalienPatrick Weil, directeur de recherche au CNRS

A titre liminaire, M. Patrick Weil a caractérisé l'immigration irrégulière comme un phénomène réel, difficile à évaluer, impossible à supprimer mais qu'il était probablement possible de réduire.

Il a noté que sa réalité était attestée par l'interpellation de personnes qui ne peuvent présenter de titre de séjour. Soulignant qu'il était déjà difficile de produire des statistiques fiables sur l'immigration régulière, il a indiqué que l'immigration irrégulière ne pouvait faire l'objet que d'estimations et qu'il s'abstiendrait pour sa part de tenter de la chiffrer.

Il a ajouté que, bien que ce fait puisse être difficile à admettre, l'immigration irrégulière était le produit de la réglementation destinée à la contrôler, notant que le même phénomène pouvait être observé dans tous les domaines d'intervention du législateur, la législation fiscale ou les modifications du code de la route ne pouvant supprimer ni la fraude fiscale ni les infractions aux prescriptions du code de la route.

Cependant, alors que l'on ne s'émeut guère de la persistance de la fraude fiscale ou des accidents de la route, l'immigration irrégulière est un sujet si sensible, si « politisable » et si lié à des principes fondamentaux et contradictoires de la République - le respect des droits de l'homme et de la souveraineté nationale - que le public et les responsables politiques ont tendance, dès qu'il revient sur le devant de l'actualité, à demander que l'on légifère pour supprimer ce problème qu'il est impossible de supprimer.

Faisant état de la nécessité de tenter d'analyser et de comprendre l'immigration irrégulière pour essayer de la réduire, M. Patrick Weil a évoqué la croissance des inégalités au niveau mondial, les persécutions dont pouvaient être victimes des individus ou, simplement, leur volonté d'échapper à la misère.

Il a relevé que les dispositifs mis en place depuis trente ans pour contrôler l'immigration irrégulière avaient eu une certaine efficacité, comme en témoigne le fait que la majorité des immigrants irréguliers interpellés sont entrés régulièrement sur le territoire national, avec un visa délivré par la France ou par un autre Etat de l'espace Schengen : il a souligné à ce propos que la France n'avait plus la maîtrise de la circulation des personnes sur son territoire et insisté en conséquence sur la nécessité de coordonner les conditions de la délivrance des visas dans les pays appartenant à la zone Schengen.

a ensuite observé que s'il fallait certes poursuivre la lutte contre les filières et les trafics, le fait que la plupart des immigrés en situation irrégulière étaient entrés régulièrement sur le territoire devait conduire à constater que les dispositifs policiers avaient atteint leurs limites et à s'interroger, d'une part, sur les conséquences des procédures d'admission légale des étrangers sur l'immigration irrégulière et, d'autre part, sur les actions de coopération à mener avec les pays du Sud afin de « cogérer » les flux migratoires légaux ou illégaux.

Sur le premier de ces points, passant tout d'abord en revue les éléments de comparaison qu'offre la diversité des procédures en usage dans les pays d'Europe et d'Amérique du Nord, M. Patrick Weil a relevé que les pays pratiquant un système de quotas - l'Espagne et l'Italie en Europe, les Etats-Unis en Amérique du Nord - sont aussi ceux qui ont sur leur sol le plus grand nombre d'immigrants irréguliers, ce qui s'explique par le fait que « l'affichage » des quotas attire un nombre de candidats bien supérieur aux chiffres annoncés. En conséquence, l'Espagne et l'Italie ont dû pratiquer des régularisations massives tous les deux ou trois ans ; les Etats-Unis, où les régularisations doivent être autorisées par le Congrès, ont quant à eux accumulé un « stock » de travailleurs irréguliers évalué à 12 millions de personnes, ce qui crée une situation intenable et explique que le Congrès envisage actuellement une procédure de régularisation permettant d'y mettre fin.

Examinant ensuite la situation communautaire, M. Patrick Weil a relevé qu'une certaine harmonisation était intervenue dans le domaine des procédures d'asile et, dans une moindre mesure, dans celui des procédures de regroupement familial. En revanche, il n'y a pas eu d'harmonisation dans le domaine de l'immigration de travail et l'attitude des Etats membres à l'égard des ressortissants des nouveaux adhérents à l'Union européenne traduit aujourd'hui des divergences importantes : alors que la Grande-Bretagne, l'Irlande, la Suède ou l'Italie ont marqué leur préférence pour l'immigration légale européenne en ouvrant leur marché du travail aux ressortissants des nouveaux Etats membres, les autres pays européens ont opté pour l'application des mesures transitoires prévues par le traité d'adhésion. M. Patrick Weil a souligné que, compte tenu de la liberté de circulation, ce choix avait favorisé dans les Etats membres de l'Europe continentale le travail irrégulier des ressortissants des pays d'Europe orientale qui, en revanche, dans les Etats membres ayant fait le choix de l'ouverture, travaillent légalement et paient cotisations sociales et impôts : il a relevé le problème que posait ce défaut d'harmonisation des politiques nationales.

a conclu que ces exemples illustraient la nécessité, dans le domaine des procédures d'admission légale, d'agir avec beaucoup de finesse et de tenir compte des expériences du passé comme de celles des autres pays.

Prenant un autre exemple, celui de l'asile, M. Patrick Weil a cité la procédure complémentaire introduite par la loi de 1998. Notant que cette procédure avait été reprise sous une autre forme par la loi de 2003, ce qui montrait que son principe même n'était pas en cause, il a en revanche évoqué les problèmes auxquels avait donné lieu son application, en raison de la décision de faire gérer les deux procédures par deux autorités différentes, ce qui avait provoqué un allongement des délais d'examen des demandes propice au développement d'une certaine forme d'immigration irrégulière.

a observé à cet égard qu'en matière d'asile, la meilleure procédure est une procédure indépendante, et donc inattaquable du point de vue de la protection des demandeurs, mais qui doit être rapide, aussi bien dans l'intérêt des réfugiés que pour dissuader ceux qui voudraient en abuser pour se maintenir sur le territoire national.

Il a donc estimé qu'en cas d'encombrement des procédures d'asile, il fallait non pas changer les textes mais donner aux instances chargées de les appliquer les moyens nécessaires pour rendre des décisions rapides.

voquant ensuite le cas particulier de l'outre-mer, M. Patrick Weil a estimé, à propos de Mayotte, qu'il n'y avait plus aujourd'hui de liens entre le droit de la nationalité, tel qu'il a évolué, et le droit au séjour, compte tenu de la durée de présence sur le territoire national exigée pour prétendre acquérir la nationalité française. Il a en revanche estimé que la présence prolongée d'étrangers en situation irrégulière sur le territoire justifiait l'application des dispositions de la loi de 1998 qui ont prévu un système de « régularisation permanente et individuelle ». Notant que ce dispositif, qui existe également sous d'autres formes en droit anglais ou allemand, s'apparentait à un mécanisme de prescription ou d'« amnistie individuelle», il a observé qu'il présentait l'avantage d'offrir une alternative aux régularisations massives : en effet, a-t-il souligné, le choix n'est pas entre l'absence de régularisation et un petit nombre de régularisations, mais entre les régularisations périodiques et un mécanisme discret, individuel et permanent.

Abordant ensuite la question du rapport - inégal - entre les pays d'immigration et les pays d'origine des migrants, dont la coopération est indispensable pour permettre le retour des immigrants en situation irrégulière, M. Patrick Weil a estimé nécessaire de mettre en place des mécanismes plus satisfaisants pour les pays du Sud.

Prenant l'exemple de l'immigration qualifiée, il a opposé les deux « modèles » existants, celui des pays qui accueillent les meilleurs éléments et qui, sans s'interroger sur leur devenir, considèrent qu'ils ont vocation à servir leur pays d'accueil, et celui - qui correspond à la position traditionnelle de la France - des pays qui encouragent le retour dans leur pays des travailleurs qualifiés qu'ils ont formés.

Notant que cette dernière attitude conduisait aujourd'hui à des résultats absurdes car les étudiants formés chez nous, attirés vers d'autres pays, sont perdus pour la France comme pour leur pays d'origine, M. Patrick Weil a estimé qu'il conviendrait d'encourager une nouvelle approche et de remplacer la « fuite des cerveaux » par la « circulation des cerveaux », en ouvrant la possibilité aux étudiants formés en France de faire des allers et retours avec leur pays d'origine.

Il a suggéré à cet égard deux mécanismes :

- l'obligation de motiver les refus de visa opposés aux diplômés de l'enseignement supérieur français ;

- la mise en place, au niveau de l'Union européenne, d'un dispositif permettant aux médecins, chercheurs ou professeurs recrutés par un Etat membre de faire une partie de leur carrière dans leur pays d'origine, en percevant les mêmes émoluments, pris en charge par l'Union européenne dans le cadre de la coopération avec les pays du Sud.

a souligné qu'un tel dispositif permettrait de créer des « agents du co-développement » qui transmettraient leurs compétences dans leur pays d'origine, et pourraient y créer des pôles de développement du savoir tout en ayant la garantie de pouvoir revenir en Europe au cours de leur carrière.

Debut de section - PermalienPhoto de Louis Mermaz

Jugeant très intéressantes les pistes ouvertes par M. Patrick Weil pour améliorer l'accueil de l'immigration qualifiée, M. Louis Mermaz l'a interrogé sur les problèmes posés par l'immigration non qualifiée de jeunes souvent envoyés par leur famille ou leur village pour venir travailler en France et sur les moyens de répondre au besoin fondamental exprimé par ces migrants, souvent issus de pays francophones et qui ont des liens avec notre pays.

Debut de section - PermalienPhoto de Catherine Tasca

S'associant à cette question, Mme Catherine Tasca a relevé que l'immigration qualifiée dont l'apport est souvent essentiel - par exemple dans le domaine de la médecine hospitalière - ne représentait qu'une proportion infime des immigrants d'origine africaine qui, dans leur immense majorité, n'ont pas de qualification mais auxquels l'Europe devrait aussi se préoccuper d'offrir des solutions.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

s'est interrogé sur les notions d'immigration qualifiée et non qualifiée. Prenant l'exemple du Canada, où certains migrants sélectionnés et accueillis en fonction de leur qualification ne trouvent en fait pas d'emploi correspondant à cette qualification, il s'est demandé si le choix d'accueillir une immigration qualifiée était vraiment la « solution miracle » que certains voulaient y voir.

Debut de section - PermalienPatrick Weil, directeur de recherche au CNRS

Répondant à ces questions, M. Patrick Weil a tout d'abord remarqué qu'il était urgent de traiter la question de l'immigration qualifiée, compte tenu de la mondialisation du marché de l'emploi qualifié.

Il a souligné que la France, qui avait des atouts à faire valoir pour attirer les meilleurs dans ses universités et sur son marché du travail, y réussissait moins bien que la Grande-Bretagne, qui accueille parfois de jeunes francophones formés en France mais qui n'ont pas trouvé chez nous les moyens de continuer leur carrière dans les entreprises françaises : il s'agit d'un vrai problème, qu'il convient de traiter en tant que tel et de distinguer de ceux que pose l'immigration non qualifiée.

Rejoignant les propos de M. Bernard Frimat, M. Patrick Weil a ensuite fait valoir que la situation canadienne était totalement différente de la situation française. Le Canada a en effet des difficultés pour retenir sa population active qualifiée, attirée vers le marché américain, et cherche donc à faire venir des travailleurs qualifiés. En France, au contraire, nous formons dans nos universités et nos grandes écoles de nombreux diplômés étrangers, mais lorsqu'une entreprise veut les embaucher, l'administration ne leur accorde pas les permis nécessaires. Alors que le Canada veut faire venir des étrangers qualifiés sans savoir s'ils vont trouver un emploi, nous refusons, quant à nous, d'autoriser à travailler ceux qui sont chez nous et que nos entreprises souhaiteraient recruter.

a souhaité à cet égard que les parlementaires s'inquiètent des conditions d'application des lois, notant les divergences existant d'un département à l'autre dans les conditions d'attribution des titres de travail par les directions départementales du travail, divergences mises en évidence par un rapport établi à la demande de la direction de la population et des migrations.

Notant que les textes en vigueur présentaient toute la souplesse nécessaire pour accorder des titres de séjour à des immigrants qualifiés, M. Patrick Weil a souligné qu'il n'y avait nul besoin d'adopter de nouvelles lois et qu'il faudrait seulement que les ministres compétents prennent en charge ce dossier et se préoccupent de la façon dont fonctionnent leurs services.

a ensuite relevé la complexité du problème posé par l'immigration non qualifiée, compte tenu de l'existence dans notre pays d'un fort taux de chômage des travailleurs non qualifiés. Il a indiqué qu'il s'était intéressé en 1997, lors de la préparation du rapport qu'il avait remis au gouvernement de M. Lionel Jospin, à la dévalorisation du travail saisonnier dans les secteurs de l'hôtellerie, de la restauration, de l'agriculture, de la confection, qui n'attire plus les salariés et où se développe en conséquence le travail irrégulier.

Estimant qu'avant d'en venir aux mesures qui pourraient être envisagées en faveur des immigrants non qualifiés il conviendrait de s'interroger sur l'organisation de notre marché du travail par rapport aux chômeurs français et étrangers, il a observé qu'il pourrait ensuite être envisagé de mettre en place des contrats saisonniers pluriannuels en s'inspirant des dispositifs mis en place en Espagne, ou en Italie au profit des travailleurs albanais. Il a précisé que ces contrats garantissaient à leurs titulaires, s'ils retournent dans leur pays à la fin de la saison, de pouvoir revenir l'année suivante. En revanche, s'ils restent irrégulièrement, ils perdent le bénéfice du contrat.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Dallier

Notant que des associations entendues par la commission d'enquête avaient fait état de différences dans l'application par les préfectures des textes relatifs à l'entrée et au séjour des étrangers, ce qui rejoignait les observations faites par M. Patrick Weil sur les directions départementales du travail, M. Philippe Dallier a demandé comment le Parlement pouvait intervenir pour résoudre de tels problèmes, sauf à demander aux ministres de donner des instructions, ce qui a sans doute déjà été fait. Il a également interrogé M. Patrick Weil sur les conséquences des régularisations massives d'étrangers en situation irrégulière.

Debut de section - PermalienPatrick Weil, directeur de recherche au CNRS

a estimé que les travaux de la commission d'enquête pourraient être l'occasion de mettre en évidence que la question de l'immigration n'était pas une question du passé, mais une question d'avenir et qu'elle exigeait un investissement de l'administration. Rappelant qu'en 1997 il avait constaté que les responsables des services des étrangers dans les préfectures n'étaient jamais réunis par le ministère de l'intérieur, il a indiqué que des progrès étaient sans doute encore nécessaires dans la coordination de leur action, qui pourrait être opérée d'abord au niveau régional, et il a insisté sur le fait qu'il y avait un moment où la solution des problèmes ne relevait plus de la modification des textes, mais de la bonne gestion et de la bonne organisation des services.

Il a indiqué qu'il avait proposé en 1997, compte tenu de la très grande technicité requise par la gestion de l'immigration, de valoriser la carrière des agents qui en sont chargés, indiquant que l'on pourrait envisager la création d'un corps interministériel intervenant dans toutes les administrations - consulats, préfectures, services départementaux - compétentes en matière d'entrée et de séjour des étrangers, sachant que l'on a besoin de disposer de personnels de qualité et expérimentés pour bien gérer des procédures très compliquées.

Debut de section - PermalienPhoto de Alain Gournac

a dit partager l'opinion de M. Patrick Weil sur la nécessité de valoriser les tâches accomplies par les agents chargés de la gestion des étrangers et a jugé intéressante l'idée de leur permettre d'acquérir une compétence globale sur ces questions.

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

a souhaité savoir si M. Patrick Weil jugeait inutile de nouvelles modifications des textes en vigueur.

Debut de section - PermalienPatrick Weil, directeur de recherche au CNRS

Indiquant que des ajustements pouvaient toujours apparaître souhaitables ou nécessaires, M. Patrick Weil a souligné que le Parlement devrait aussi se mêler de la partie « grise » des choses et du fonctionnement de l'administration, et qu'il serait utile que les ministres et leurs services se sentent « suivis » par le Parlement.

Debut de section - PermalienPhoto de François-Noël Buffet

En réponse à une question de M. François-Noël Buffet, rapporteur, sur le détournement possible de la procédure de l'asile par des demandeurs surtout soucieux de se maintenir sur le territoire, M. Patrick Weil a répondu que ce risque était sans doute amoindri lorsque la procédure était gérée avec rapidité et justice, notant que, là encore, il importait moins de changer les textes que de permettre de les appliquer sans délais excessifs en donnant aux instances compétentes les moyens nécessaires.

Opposant les efforts consentis en 1989 par le gouvernement de M. Michel Rocard pour donner à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et à la commission des recours des réfugiés les moyens de traiter plus rapidement les dossiers et l'erreur commise en 1998 en créant deux procédures confiées à deux administrations différentes, il a considéré que les problèmes venaient plus souvent des conditions de mise en oeuvre des lois que des lois elles-mêmes.

Debut de section - PermalienPhoto de Catherine Tasca

Revenant sur la proposition de faciliter les allers et retours des migrants, Mme Catherine Tasca a soulevé la question du fonctionnement des services consulaires, mettant en cause la difficulté d'obtention des visas dans les pays d'Afrique francophone, qui dissuadait sans doute beaucoup d'étrangers de retourner dans leur pays, de peur de ne jamais pouvoir revenir en France.

Debut de section - PermalienPhoto de Alain Gournac

a indiqué que des parlementaires marocains lui avaient fait part de difficultés semblables. Déplorant également l'attitude des services consulaires, jugée blessante par beaucoup de ressortissants marocains qui ne comprenaient ni les refus qui leur étaient opposés ni la façon dont ils avaient été reçus, il s'est inquiété des conséquences de tels faits pour l'image de la France.

Debut de section - PermalienPatrick Weil, directeur de recherche au CNRS

a considéré que les situations dénoncées par Mme Catherine Tasca et M. Alain Gournac, président, pouvaient aussi tenir au manque de moyens des consulats, à la difficulté de leur tâche, aux pressions de tous ordres subies par leurs agents, remarquant que cet exemple illustrait aussi la nécessité de mettre sur le terrain des agents de qualité dotés des moyens nécessaires.

Debut de section - PermalienPhoto de Louis Mermaz

Se déclarant impressionné par les bons sentiments exprimés par les intervenants, M. Louis Mermaz s'est plu à relever qu'un accord semblait se dessiner sur le fait que les lois n'étaient pas si mauvaises, que la majorité d'hier aurait pu mieux faire, celle d'aujourd'hui aussi, et qu'il suffirait de disposer d'une bonne administration dotée de moyens adéquats.

Il a cependant souhaité rappeler qu'il fallait avant tout avoir la volonté de conduire une politique d'immigration et qu'il n'avait pas l'impression que les « bureaux d'éloignement des étrangers » des préfectures et les préfets recevaient des circulaires leur enjoignant de mener une politique d'immigration et d'accueillir en France des gens diplômés. Il a indiqué qu'au contraire, comme beaucoup de parlementaires, il était saisi de dossiers concernant de jeunes Algériens obligés de partir travailler au Canada, ou des diplômés étrangers attendant le titre leur permettant d'accepter l'emploi que leur proposaient des entreprises françaises.

Il a donc souhaité que la commission d'enquête puisse recommander de suivre les « pistes » de réflexion ouvertes par M. Patrick Weil, tout en rappelant qu'on ne faisait rien sans volonté politique.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernard Frimat

Regrettant que ce sujet n'ait pas été abordé, M. Bernard Frimat a interrogé M. Patrick Weil sur les liens entre travail illégal et immigration irrégulière.

Debut de section - PermalienPatrick Weil, directeur de recherche au CNRS

a observé que la venue en France, dans le cadre de la liberté de circulation, de ressortissants des nouveaux pays membres de l'Union européenne qui n'ont pas le droit d'y travailler se traduisait par un développement de l'emploi illégal, notamment dans le bâtiment ou les services. Il a ajouté qu'outre cet inconvénient, la fermeture du marché du travail légal à ces nationaux, y compris d'ailleurs aux titulaires de diplômes français, nuisait beaucoup à l'image de la France dans l'est de l'Europe. Il a rappelé qu'il avait évoqué l'attractivité du travail clandestin à propos du travail saisonnier et a indiqué qu'en 1997 il avait proposé d'autoriser les étudiants étrangers à travailler à mi-temps. Il lui avait en effet paru préférable que certains emplois saisonniers dans la restauration ou l'hôtellerie soient occupés par des étudiants en situation régulière, qui de toute façon ne resteraient pas toute leur vie dans ces emplois, plutôt que par des travailleurs en situation irrégulière.

Debut de section - PermalienPhoto de Alain Gournac

En conclusion de ce débat, M. Alain Gournac, président, a remercié M. Patrick Weil de la contribution qu'il avait apportée aux travaux de la commission d'enquête et qui allait dans le sens de son souci de faire oeuvre utile.