Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation

Réunion du 24 janvier 2006 : 2ème réunion

Résumé de la réunion

Les mots clés de cette réunion

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La réunion

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Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à l'audition de M. François Loos, ministre délégué à l'industrie.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

Après avoir remercié M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, pour avoir accepté cette audition, M. Jean Arthuis, président, a rappelé qu'elle portait essentiellement sur le nouveau dispositif des consortiums d'approvisionnement à long terme des industries dites « électro-intensives », qui avait été introduit dans la loi de finances rectificative pour 2005. Rappelant le contexte où s'était inscrit l'examen de ce dispositif important, il a indiqué que celui-ci avait suscité les « hésitations et interrogations » de la commission, compte tenu notamment de son introduction tardive par voie d'amendement parlementaire. Il a donc invité M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, à expliquer la genèse, la philosophie et le fonctionnement de ces nouveaux consortiums d'approvisionnement en électricité.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a, en premier lieu, rappelé que le marché de gros de l'électricité constituait désormais un marché européen, dont les prix convergeaient et avaient plus que doublé depuis 2001, passant de 23 euros par kilowattheure à plus de 50 euros aujourd'hui. Il a relevé que l'organisation actuelle du marché n'offrait pas de produits de long terme spécifiques pour les industriels électro-intensifs consommant essentiellement « en continu ». Dans ce contexte, la création de consortiums d'approvisionnement avait pour objet de permettre à ces industriels de bénéficier de prix de l'électricité compatibles avec la poursuite de leurs activités.

Revenant sur la genèse du dispositif, il a précisé qu'une table ronde, rassemblant les producteurs et consommateurs d'électricité, avait été mise en place en mars 2005 et avait rendu ses conclusions en juillet 2005, peu avant la saisine du Conseil de la concurrence. Le dispositif du consortium avait ensuite été présenté à la Commission européenne, successivement à la direction générale des transports et de l'énergie, en septembre, puis à la direction générale de la concurrence, en novembre. Enfin le ministère délégué à l'industrie avait reçu l'avis du Conseil de la concurrence le 5 décembre et la réponse de la direction générale de la concurrence le 7 décembre 2005, avant que l'ensemble du dispositif ne soit soumis au Parlement, dans le cadre de l'examen de la loi de finances rectificative pour 2005.

a exposé les cinq autres options qui avaient été étudiées, puis écartées. Le retour à un tarif réglementé et le développement de lignes directes s'étaient révélés contraires à la réglementation européenne ou techniquement complexes à mettre en oeuvre. Une meilleure valorisation des profils de consommation et l'octroi de rabais pour des consommations sur le long terme, la mise en place de contrats de moyen et long terme librement négociés, ou une participation directe des électro-intensifs à des investissements de production, à l'instar du réacteur EPR en Finlande, présentaient également des difficultés. En raison, par exemple, du délai de sept ans de construction d'un réacteur nucléaire, qui ne permettait pas de répondre au problème actuel du coût de l'électricité, ou du manque d'intérêt que l'opération pouvait présenter pour EDF. M. François Loos a ajouté que la solution qui était finalement apparue la plus appropriée résidait dans un montage permettant aux industriels d'acquérir à très court terme des droits de tirage sur la consommation d'électricité, via une structure inspirée du « modèle » finlandais.

Puis il a expliqué le mécanisme du consortium ayant pour objet de financer l'achat de volumes d'électricité auprès de fournisseurs. Ce consortium achèterait de l'électricité sur la base de contrats de long terme, sur une durée de 15 à 20 ans, et se financerait essentiellement par emprunt. Il a précisé que cette dette serait traitée, au sein des comptes des actionnaires, dans le strict respect des normes comptables internationales en vigueur, en particulier celles relatives aux principes de consolidation. Un dispositif fiscal assorti de critères de consommation d'électricité permettrait de limiter le dispositif aux entreprises électro-intensives. L'intérêt financier du montage, pour les producteurs comme pour les consommateurs, et de ce fait, la capacité de fournir de l'électricité à moindre coût, reposait sur un écart positif, de l'ordre de cinq points, entre la rentabilité escomptée par les producteurs d'électricité de la ressource financière à court terme fournie par le consortium et le coût sur le long terme, d'environ 6 %, de cette ressource pour le consortium.

a précisé que le consortium, acheteur d'électricité, impliquait dès lors quatre types d'acteurs : l'Etat, qui assurait la sélectivité et le caractère incitatif du dispositif ; les industriels actionnaires, qui apportaient les capitaux propres initiaux du consortium et lui versaient un prix de revente pour la livraison de l'électricité ; les banques, qui assuraient le financement de long terme par emprunt, étaient remboursées par le consortium, et disposaient d'un droit de préemption de troisième rang sur les droits à consommation d'un actionnaire défaillant ; et les producteurs, qui livraient de l'électricité au consortium pour un prix global incluant deux composantes qu'étaient le prix initial, c'est-à-dire un versement en numéraire effectué par le consortium en début de contrat au titre de l'achat de « droits de tirage », et un « prix d'enlèvement », acquitté sur le long terme. Le prix d'enlèvement se révèlerait donc d'autant plus faible que la mise initiale était élevée.

Il a ensuite indiqué que la direction générale de la concurrence de la Commission européenne avait émis le souhait que le volume d'enlèvement d'électricité soit limité à 10 ou 15 % de la production globale, ce qui se révélait inférieur aux besoins des industries électro-intensives sur 10 ans.

a enfin détaillé les critères d'éligibilité au consortium. Une entreprise était ainsi considérée comme électro-intensive lorsqu'au titre du dernier exercice clos, le rapport existant entre la quantité d'électricité consommée et la valeur ajoutée était supérieur à 2,5 kilowattheures par euro. Les volumes d'électricité éligibles correspondaient, quant à eux, à la consommation annuelle en France des sites vérifiant une triple condition : une consommation du site en heures creuses, c'est-à-dire réalisée entre 20 heures et 8 heures en semaine, ainsi que le samedi et le dimanche, représentant au moins 55 % de la consommation annuelle totale d'électricité ; un rapport entre l'énergie consommée au-dessous d'un certain seuil de puissance et cette puissance supérieur ou égal à 8 000 heures, hors arrêts exceptionnels et périodes d'entretien ; et une consommation du site donnant lieu au paiement des charges de service public de l'électricité, définies par l'article 5 de la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Puis en réponse à une question de Mme Nicole Bricq, M. François Loos a indiqué que ces critères étaient compatibles avec la législation communautaire et avaient été négociés en amont avec Mme Nelly Kroes, commissaire à la concurrence. Il a ajouté que l'ensemble du dispositif concernait les seules usines localisées en France et contribuait à favoriser le « site France », le critère du prix de l'électricité se révélant souvent déterminant dans les choix d'implantation géographique des grandes industries.

Cet exposé a été suivi d'un large débat.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

s'est félicité de cette présentation abordant à la fois les dimensions économique et industrielle du dispositif, tout en regrettant qu'elle n'ait pas été synthétisée lors de l'examen de l'amendement correspondant en loi de finances rectificative pour 2005. Il a constaté que l'effet de levier du consortium permettait aux consommateurs d'électricité de bénéficier de conditions d'approvisionnement plus favorables et de maintenir leur activité. Il présentait, à ce titre, une réelle parenté avec certains mécanismes mis en oeuvre durant les années 80 dans le secteur de l'industrie nucléaire et de l'enrichissement d'uranium, dont les clients avaient également mis en place des contrats sur le long terme portant sur des droits d'enlèvement. Le caractère consortial constituait néanmoins, selon lui, une réelle innovation du dispositif récemment adopté.

Il a ensuite formulé trois demandes de précisions :

- se référant à l'exposé de M. François Loos, ministre délégué à l'industrie, sur le traitement de la dette du consortium dans les comptes des actionnaires, il a rappelé que cette question avait plus particulièrement alerté la commission fin décembre 2005, compte tenu du caractère potentiellement déconsolidant du dispositif. Il a, dès lors, souhaité obtenir des éclaircissements, tout en s'estimant a priori rassuré, dès lors que le nouveau dispositif ne se révélait pas « en soi » déconsolidant et serait conforme aux normes comptables internationales ;

- sa deuxième question avait trait à la portée du différentiel de cinq points résultant de la différence de valorisation des flux financiers, en termes de coût du capital, par les producteurs et les industriels impliqués dans le consortium ;

- enfin M. Philippe Marini, rapporteur général, a souhaité que soit précisée la séquence des droits de préemption successifs en cas de défaillance d'un actionnaire du consortium. Relevant que le consortium verrait sa composition varier au gré de l'exercice des droits de préemption, il s'est demandé si, à terme, les banques ne seraient pas en mesure de remplacer tout ou partie des industriels.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

En réponse, M. François Loos a précisé que la déconsolidation dans les comptes de l'actionnaire était autorisée dans trois cas par les normes comptables internationales IAS 27, 28 et 31, et en particulier lorsque l'actionnaire d'une entité n'exerçait pas d'influence dominante au sein de cette dernière. Il appartenait néanmoins au Comité de la réglementation comptable et au commissaire aux comptes de chaque société participante de décider s'il devait être procédé à une mise en équivalence ou à une intégration proportionnelle.

S'agissant du différentiel de taux d'actualisation, il a souligné que le rendement du capital de 11 % escompté par les producteurs correspondait à celui fixé par une convention entre l'Etat et EDF, qui conditionnait les choix d'investissement de l'opérateur national. Il a ajouté que le consortium, pour sa part, emprunterait à un taux moyen d'environ 6 % et disposerait d'un capital de 600 000 euros. Enfin, il a indiqué que les droits de préemption permettaient d'éviter l'effet d'aubaine et d'affecter le « ruban » de consommation à un intervenant en cas de fermeture d'un site. Ils pouvaient dès lors être successivement exercés par un autre industriel actionnaire du consortium, un producteur d'électricité puis un établissement de crédit.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland du Luart

a souhaité savoir combien la France comptait d'entreprises électro-intensives. Il a demandé des précisions sur les modalités de répartition de la contribution au service public de l'électricité (CSPE).

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a observé que la CSPE permettait de financer le surcoût de production d'énergie électrique par des centrales solaires, éoliennes ou de cogénération. Il a rappelé qu'EDF achetait l'énergie produite afin de favoriser le développement d'unités de production peu polluantes, et que son coût était plus élevé que celui de l'électricité produite par le groupe EDF. Il a indiqué que la CSPE, répartie sur tous les consommateurs d'électricité, à hauteur de quelques pourcents de leur facture, permettait de compenser ce différentiel de tarif, et d'alimenter les fonds sociaux couvrant les frais de fourniture d'électricité aux plus démunis dans les conditions prévues par la loi. Il a noté que la contribution au service public de l'électricité des entreprises électro-intensives était plafonnée à 500 000 euros par an.

a souligné que la CSPE permettait également de compenser le différentiel existant entre le rendement réel d'un investissement énergétique en Corse ou en région ultramarine et le taux de 11 % fixé par convention entre l'Etat et EDF.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

Il a constaté que la France comptait 43 entreprises électro-intensives, soit 120 sites de production et 13 % de la consommation industrielle française totale d'électricité. En réponse à Mme Nicole Bricq, il a précisé que ces entreprises appartenaient à 43 groupes industriels distincts.

Debut de section - PermalienPhoto de Yves Fréville

a estimé que l'évolution du prix de l'électricité depuis quatre ans, mettait en évidence la forte augmentation de son coût marginal à court terme, et, par là même, l'insuffisance chronique de la capacité de production. Il a considéré que la fixation d'un taux de rendement des investissements trop élevé, soit 11 %, avait contribué à freiner le développement de la capacité de production d'électricité. Il a souhaité savoir sur quels critères était fixé ce taux d'actualisation des investissements d'EDF.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a rappelé que le sous-dimensionnement de la capacité de production d'électricité n'était pas propre à la France, mais concernait l'Europe dans son ensemble. Il a expliqué que la production d'électricité obéissait aux règles d'un marché libéral, le prix de l'énergie augmentant jusqu'à ce que le coût marginal atteigne un niveau suffisant pour qu'il soit rentable de construire une nouvelle unité de production.

Il a indiqué qu'une obligation d'investissement à hauteur de 30 milliards d'euros dans les trois ans avait été prévue lors de l'ouverture du capital d'EDF, soit l'équivalent de la production de cinq centrales électriques. Il a, par ailleurs, relevé que le taux d'actualisation des investissements réalisés par EDF avait été fixé à 11 % par la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il a ajouté que la France défendait la mise en place d'un programme d'investissements pluriannuels au niveau européen permettant de développer la capacité de production d'électricité à hauteur des besoins.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

a souhaité connaître la valeur de l'investissement du consortium précité.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a indiqué que le consortium investissait 1,5 milliard d'euros dans l'achat d'électricité, alors que le coût d'une centrale nucléaire de technologie EPR (European Pressurized Reactor) s'élevait à 3 milliards d'euros.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard Longuet

a constaté que la création du consortium permettait d'éviter la raréfaction de l'offre d'électricité, mais aussi de lisser l'évolution de son prix dans le temps. Il a rappelé que la création d'une nouvelle unité de production devait selon toute logique être précédée d'une forte tension sur les prix de l'énergie, puis d'une diminution importante une fois l'équipement en service. Il s'est demandé comment la dette contractée par les entreprises électro-intensives dans le cadre du montage financier retenu pour créer le consortium serait consolidée dans les comptes des sociétés concernées.

Il a estimé que l'avantage fiscal consenti aux entreprises électro-intensives restait marginal, mais s'est demandé si leur exemple ne risquait pas d'inciter des entreprises exclues du dispositif à revendiquer les mêmes conditions de vente d'électricité. Il a considéré que la fixation d'un taux d'actualisation des investissements d'EDF à 11 % correspondait à une logique de financement de type obligataire, et n'était pas forcément favorable à une adaptation rapide du marché aux besoins.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a précisé que l'intégration de la dette contractée par les entreprises électro-intensives n'avait pas à être proportionnelle au regard des normes IRFRS, mais que la mise en équivalence au sein du passif était suffisante pour traduire la portée économique de cette décision d'investissement. Il a rappelé que l'organisation d'une « chaîne » de droits de préemption de l'électricité produite en cas de défaillance structurelle d'un associé du consortium permettait d'éviter la formation de dettes cachées.

En ce qui concerne la possibilité d'une demande reconventionnelle des industriels électro-intensifs de moindre taille ou d'autres industries, il a indiqué qu'EDF leur proposait déjà la conclusion de contrat de fourniture d'électricité sur 5 ans.

a observé que selon les stipulations de la convention qui le liait à l'Etat, le groupe EDF devait rechercher un niveau de rentabilité de ses investissements de l'ordre de 11 %, les associés du consortium ayant emprunté au taux de 6 % sur le marché bancaire, la rentabilité de l'investissement réalisé s'avèrera supérieure pour EDF.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

a rappelé qu'elle n'avait pas voté la mesure proposée en loi de finances rectificative pour 2005, car elle considérait qu'elle était symptomatique du dysfonctionnement du marché de l'électricité. Elle a estimé que la concurrence n'avait pas fonctionné correctement, comme le montrait l'augmentation importante du prix de l'électricité à moyen terme.

Elle a considéré que le gouvernement avait proposé la création « d'un cartel monopolistique » sur le marché de la production d'électricité, les entreprises électro-intensives étant désormais en mesure de se protéger des effets de la concurrence par la mise en place du consortium. Elle a noté que cette disposition législative ne semblerait légitime que si ses effets étaient limités dans le temps, et elle a craint que les sociétés concernées ne soient pas encouragées à réaliser des économies d'énergie.

a rappelé qu'en juillet 2007, tous les consommateurs d'électricité deviendraient « éligibles » et pourraient, à ce titre, choisir leur fournisseur d'électricité. Elle s'est demandé si les efforts consentis en faveur des entreprises électro-intensives n'étaient pas reportés sur les autres consommateurs, notamment les ménages et les collectivités territoriales. Elle a d'ailleurs indiqué que les collectivités territoriales commençaient à préparer l'échéance de juillet 2007.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a admis que le marché de production de l'électricité n'était pas organisé de façon optimale. Il a précisé que l'obligation d'investir 30 milliards d'euros faite à EDF lors de l'ouverture de son capital et le développement des interconnexions en Europe étaient des mesures de moyen terme et que la création de mesures dérogatoires pour les entreprises électro-intensives constituait une réponse de court terme indispensable au regard de leur situation. Il a rappelé que les entreprises étrangères électro-intensives bénéficiaient du dispositif législatif au même titre et dans les mêmes conditions que les entreprises françaises. Il a ajouté que celui-ci visait donc bien à réduire les risques de délocalisation d'unités de production, motivées par l'augmentation du prix de l'électricité en France.

Debut de section - PermalienPhoto de François Trucy

a remarqué que les maires qui souhaitaient développer la production d'électricité par l'implantation d'éoliennes sur le territoire de leur commune se heurtaient parfois à de réelles difficultés et devaient renoncer à mener à bien les investissements prévus.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a observé que la production d'électricité par des installations éoliennes devait passer de 400 mégawatts installés en 2005 à 2 000 mégawatts installés à la fin de l'année 2006. Il a convenu que l'installation d'éoliennes répondait à des prescriptions législatives strictes concernant notamment l'insertion dans le paysage, le respect des ondes radar utilisées par l'armée, etc. Il a souligné le rôle essentiel que jouaient les préfets dans ce domaine pour faire appliquer cette législation tout en incitant au développement d'unités de production d'énergie renouvelable.

Debut de section - PermalienPhoto de Paul Girod

a souhaité savoir quel était, pour EDF, le statut fiscal de l'investissement du consortium.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a indiqué qu'il s'agissait d'un revenu différé. En réponse à M. Michel Moreigne, il a confirmé que la réforme prévue par la loi de finances rectificative pour 2005 n'avait pas d'incidence sur la fiscalité locale.

Debut de section - PermalienPhoto de Philippe Marini

a estimé que la qualité des informations données par le ministre confirmait que le dispositif adopté était efficace et adapté à la situation concurrentielle que connaissaient les entreprises électro-intensives. Il s'est toutefois demandé comment il était possible de se prémunir contre le risque que l'activité de courtage, c'est-à-dire la cession in fine de gré à gré des droits à consommation en cas de non exercice des droits de préemption lors de la défaillance d'un associé du consortium, ne devienne prépondérante. Il a souhaité savoir si le risque « d'une cartellisation de l'offre d'électricité » avait ainsi été évalué.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a indiqué que, sur les recommandations du Conseil de la concurrence, la capacité d'achat d'électricité du consortium avait été limitée à la moitié des besoins exprimés par les industriels, soit 20 terawatts. Il a estimé que le risque de courtage était ainsi limité, la « série des droits de préemption en cascade » prévus par la loi étant également de nature à prévenir la formation d'une cartellisation de l'offre d'électricité.

Debut de section - PermalienPhoto de Nicole Bricq

a souhaité obtenir des précisions sur les entreprises électro-intensives qui pourraient devenir membre du consortium.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a précisé qu'il s'agissait notamment d'industries du secteur de la chimie, de la métallurgie et de la production d'aluminium.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

a observé que le doublement du prix du kilowatt/heure entre janvier 2003 et janvier 2006 démontrait l'imperfection du marché de l'électricité. Il s'est demandé si les petites et moyennes entreprises (PME) ne devaient pas envisager de fédérer leurs intérêts afin d'obtenir, à leur tour, des conditions de vente d'électricité avantageuses. Il a souhaité, par ailleurs, que l'utilisation de la CSPE fasse l'objet d'un audit afin d'en assurer un bon suivi.

Debut de section - Permalien
François Loos, ministre délégué à l'industrie

a indiqué que la CSPE était répartie et utilisée sous le contrôle de la CRE. Il a rappelé qu'elle permettait de compenser le surcoût de production d'électricité par des ressources naturelles renouvelables ou peu polluantes. Il a observé que certaines PME, notamment celles productrices de chlore, étaient éligibles au dispositif prévu pour les entreprises électro-intensives. Il a souligné que les autres PME pouvaient bénéficier de contrat d'achat d'électricité de moyen terme avec les producteurs d'énergie électrique, et a estimé que cela les plaçait dans une position concurrentielle satisfaisante au sein du marché européen.

En réponse à la question de M. Jean Arthuis, président, M. François Loos a indiqué qu'il était prêt à poursuivre la réflexion sur ce sujet.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

a remercié le ministre pour la qualité de son exposé et la précision des réponses qu'il avait apportées à la commission.