Commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation

Réunion du 28 septembre 2010 : 1ère réunion

Résumé de la réunion

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  • suisse

La réunion

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La commission procède tout d'abord à l'audition pour suite à donner à l'enquête de la Cour des comptes, transmise en application de l'article 58-2° de la LOLF, sur les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean Arthuis

Nous allons procéder à une nouvelle audition pour suite à donner d'une enquête réalisée par la Cour des comptes en application de l'article 58-2° de la LOLF. Cette enquête concerne les participations de la Caisse des dépôts et consignations dans l'économie mixte locale. Nous avons invité nos collègues de la commission des lois, qui ont récemment examiné la loi pour le développement des sociétés publiques locales, dont notre collègue Jacques Mézard était rapporteur, et les membres de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation. Cette réunion est ouverte à la presse.

Cette audition a une double raison d'être, puisqu'elle fait également suite à la transmission à notre commission d'un rapport particulier de la Cour des comptes. Lors du séminaire de la commission qui s'est tenu en 2007 au Mans en présence du Premier président Philippe Séguin, nous avions décidé de procéder à un suivi plus systématique des rapports particuliers et référés qui nous sont transmis par la Cour des comptes et ne sont pas rendus publics, sauf insertion ultérieure dans le rapport public annuel. La demande d'enquête est venue compléter et actualiser le rapport particulier, dont les travaux préparatoires avaient commencé en 2008, et dont les conclusions avaient inspiré la Caisse des dépôts et consignations dans la réforme de certaines de ses procédures. Outre l'actualisation de l'étude sur le pilotage des sociétés d'économie mixte (SEM) de la Caisse des dépôts, la demande d'enquête avait trois principaux objets : établir une typologie des SEM concernées ainsi qu'un bilan de la diversité de leurs statuts et de leur évolution juridique ; mesurer la valeur ajoutée apportée par la Caisse des dépôts dans ce type d'activité au regard de la gouvernance ou des modes de financement et apprécier la sincérité de la traduction dans les comptes et les budgets des partenaires, notamment des collectivités territoriales, de l'appui de la Caisse ; porter une appréciation sur la nouvelle doctrine d'intervention de la Caisse, sa politique d'arbitrage sur le stock de participations et les problèmes liés à l'application du droit de la concurrence.

A cette fin, nous recevons M. Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes, MM. Jean de Gaulle et Emmanuel Duret, conseillers maîtres, et Mme Martine Ullmann, rapporteur. La Caisse des dépôts et consignations est représentée par MM. Augustin de Romanet, directeur général, et Michel Bouvard, président de la commission de surveillance, la direction générale du Trésor par M. Hervé de Villeroché, chef du service du financement de l'économie. Il nous a également paru utile de solliciter la direction générale des collectivités locales en la personne de M. Bruno Delsol, adjoint au Directeur général des collectivités locales.

Je souhaite que nous puissions disposer d'informations fiables sur un secteur d'activité où se tissent, depuis longtemps, des relations que j'aurais envie de qualifier de « complices » entre les collectivités territoriales et la Caisse des dépôts et consignations. Il est important de prendre la mesure de l'importance ou de la modestie des sommes en jeu et d'appliquer à ce secteur un minimum de principes de gestion, en toute connaissance de cause. Dans le rapport particulier qu'elle a transmis à la commission des finances, la Cour des comptes notait que pour 12 % du portefeuille en volume, le taux de participation de la Caisse était inférieur à 5 % et le montant investi inférieur à 15 000 euros. Elle mettait également l'accent sur le très faible taux de rendement, de l'ordre de 0,3 % à 0,4 % pour les seules SEM qui distribuent des dividendes. Enfin elle faisait état d'une caractérisation des risques peu satisfaisante qui plaçait 40 % des SEM locales sous de statut de « sensible ». Ces observations conduisent évidemment à souligner le caractère de quasi-subventions de ces participations. Une évolution s'est fait jour récemment à l'initiative de la Caisse, stimulée par la Cour des comptes. Il est souhaitable de faire le point.

Je m'inquiète également de la volatilité de l'environnement juridique, marqué d'une part par le durcissement des contraintes de mise en concurrence interne et européenne, d'autre part par l'apparition de nouvelles structures qui s'ajoutent ou se substituent aux sociétés d'économie mixte. La Caisse des dépôts et consignations intervient dans l'économie locale en usant d'autres formules juridiques - sociétés anonymes et anonymes simplifiées, sociétés civiles immobilières, sociétés de projet - tandis que les collectivités territoriales sont en quête d'autonomie et de simplicité procédurale par le biais des sociétés publiques locales, qui sont des quasi-régies. Ce mode d'intervention est-il encore adapté à notre temps ?

A l'issue du débat, la commission devra prendre une décision sur la publication de l'enquête de la Cour des comptes dans un rapport d'information.

Debut de section - Permalien
Christian Babusiaux, président de la première chambre de la Cour des comptes

L'enquête réalisée par la Cour des comptes à la demande de votre commission s'inscrit dans le prolongement des travaux qu'elle a menés, il y a quelques mois, à sa propre initiative, sur le pilotage des participations de la Caisse des dépôts et consignations dans les sociétés d'économie mixtes locales, et qui ont donné lieu à un « rapport particulier » au sens de notre procédure de contrôle des entreprises publiques, dont la synthèse est jointe à la communication de la Cour. Ce rapport particulier, qui comporte dix-neuf recommandations, a d'ores et déjà permis d'améliorer le contrôle interne et le pilotage du portefeuille, qu'il s'agisse du système d'information de gestion des métiers, du suivi des SEM sensibles et de la politique de provisionnement, des processus d'engagement ou encore de la prévention des risques. Dans le rapport rédigé à la demande de votre commission, la Cour s'est efforcée d'approfondir d'autres points, notamment l'apport des sociétés d'économie mixte locales au développement territorial et la nouvelle doctrine d'intervention définie par la Caisse dans son plan stratégique « Elan 2020 ». Notre rapport prend aussi en compte les évolutions juridiques récentes relatives au droit des sociétés locales et le point de vue des principales associations de collectivités territoriales.

Le rapport a mis en évidence quatre points saillants. En premier lieu, il apparaît que la présence de la Caisse au capital de sociétés d'économie mixte locales (SEML) résulte en grande partie de l'histoire, et que son importance est désormais assez limitée. La Caisse dispose aujourd'hui d'un portefeuille de 442 participations, d'une valeur de 222 millions d'euros en coût historique et de 590 millions en quote-part d'actif net comptable détenu. Elle est ainsi présente au capital de 42 % des SEML recensées par la Fédération des entreprises publiques locales. L'importance de ce portefeuille doit cependant être relativisée : il ne représente qu'un peu plus de 1 % de la valeur d'acquisition des participations de l'établissement public au 31 décembre 2009. Ce portefeuille résultant de la sédimentation de plusieurs époques porte la marque de la reconstruction de l'après-guerre et de la politique d'aménagement du territoire des années 1960. Cet investissement est concentré dans le secteur de l'immobilier résidentiel - qui représente en valeur la moitié des participations - et dans quelques régions : l'Ile-de-France, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur et les Pays de la Loire, sans oublier l'outre-mer. En nombre de participations, c'est le secteur de l'aménagement qui domine, puisque la Caisse est présente au capital de plus de 60 % des SEML d'aménagement. Le portefeuille de SEML comprend près d'un tiers de SEML dites « faîtières », au nombre de 127, qui détiennent elles-mêmes près de 320 participations aux statuts juridiques très variés - pour l'essentiel des sociétés civiles immobilières et des sociétés par actions simplifiées - dans lesquelles l'établissement public est souvent aussi actionnaire direct. La structure du portefeuille traduit avant tout la volonté de la Caisse de répondre aux sollicitations des collectivités locales, sans toujours suivre des orientations stratégiques. Il en est résulté un portefeuille qui peut sembler hétérogène, du fait d'une forte dispersion des montants investis et des taux de détention et d'une grande diversité des SEML de gestion.

Ce portefeuille n'est pourtant pas un simple héritage historique : il permet encore à la Caisse et à ses filiales d'entretenir un réseau local, essentiel dans le secteur de l'économie mixte. La Caisse s'est d'ailleurs attachée à mettre fin aux conflits d'intérêt parfois dénoncés par les chambres régionales des comptes : plusieurs sociétés du groupe Caisse des Dépôts, prestataires des SEML, avaient adopté de très longue date un modèle de travail en réseau qui n'était pas dépourvu d'ambiguïté. Les risques de conflits d'intérêt n'ont pas totalement disparu.

En deuxième lieu, les risques financiers supportés par la Caisse des dépôts restent limités. L'implication de la Caisse dans l'économie mixte locale ne consiste pas seulement dans des prises de participation minoritaires, mais également dans l'octroi de prêts sur fonds d'épargne - 5,2 milliards d'euros en 2009 - et de prêts de la direction bancaire - 339 millions - accordés dans un cadre concurrentiel. Les activités d'investisseur, de prêteur sur fonds d'épargne et de banquier à court terme à l'égard des SEML présentent des risques limités et globalement maîtrisés. En effet, les processus d'engagement s'appuient sur des procédures et des délégations de compétence normées et bien rodées. Le système de contrôle interne a beaucoup progressé depuis 2008. En outre, les prêts sur fonds d'épargne sont couverts par de larges garanties publiques. La limitation des risques encourus par la Caisse au titre de son activité bancaire repose quant à elle sur la connaissance précise des SEML par le réseau, qui ne cherche pas à conquérir des parts de marché au détriment de la maîtrise de ses risques. La participation de la Caisse au capital des SEML est d'ailleurs toujours minoritaire ; la contrepartie est évidemment que l'essentiel du risque repose sur les collectivités et leurs groupements, en leur qualité de garants. En ce qui concerne la Caisse, l'amélioration du contrôle interne et la mise en oeuvre des règles prudentielles dites « Bâle III » limitent aussi les risques liés à ce portefeuille.

Troisièmement, l'environnement juridique et financier dans lequel s'inscrivent les SEML et leurs actionnaires est instable. L'impact de la loi du 29 mai 2010 relative au développement des sociétés publiques locales reste difficile à appréhender, mais il semble que les transformations de SEML en sociétés publiques locales (SPL) ou en sociétés publiques locales d'aménagement (SPLA) seront plus nombreuses pour les petites SEML municipales et dans le secteur de l'aménagement que pour les autres sociétés. Le désir des collectivités de travailler avec des aménageurs qu'elles ont elles-mêmes créés et qui leur sont propres devrait en effet les conduire à utiliser les nouvelles possibilités ouvertes par la