Commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

Séance du 28 février 2012 : 1ère réunion

Résumé de la séance

Les mots clés de cette séance

  • PLU
  • construire
  • logement
  • majoration

La séance

Source

La commission procède à la désignation des candidats appelés à faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la majoration des droits à construire.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Pour tenir les délais, je suggère de désigner les candidats appelés à faire partie de l'éventuelle commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la majoration des droits à construire.

La commission a désigné comme titulaires, M. Daniel Raoul, président, M. Thierry Repentin, rapporteur, MM. René Vandierendonck, Gérard Le Cam, Mme Esther Sittler, MM. Charles Revet et Vincent Capo-Canellas ; et en tant que suppléants, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Jean-Jacques Filleul, Joël Labbé, Robert Tropéano, Michel Houel, Gérard César et Mme Élisabeth Lamure.

La commission procède ensuite à la désignation des membres du groupe de travail « Économie sociale et solidaire ».

Sont désignés : Mmes Marie-Noëlle Lienemann et Élisabeth Lamure, MM. Marc Daunis, Robert Tropéano, Michel Magras, Henri Tandonnet et Mme Aline Archimbaud (Affaires sociales).

Puis, la commission examine le rapport et le texte de la commission sur le projet de loi n° 422 (2011-2012), relatif à la majoration des droits à construire.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Nous allons examiner le rapport et le texte de la commission sur le projet de loi n° 435 relatif à la majoration des droits à construire.

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

Le 30 janvier dernier, beaucoup s'en souviennent, le chef de l'État annonçait des mesures fortes pour répondre à la crise du logement. En soi, c'était reconnaître l'échec des textes précédents : la loi portant engagement national pour le logement en 2006, la loi instituant le droit au logement opposable en 2007, la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion (MOLLE) en 2009 et la loi portant engagement national pour l'environnement en 2010.

Ce texte changera-t-il la donne ? Je ne le crois pas car il cumule plusieurs inconvénients. D'abord, son impréparation manifeste. L'annonce présidentielle a surpris associations d'élus et acteurs de la construction. Tous ont regretté de n'avoir pas été entendus ; tous, sans exception, ont fait part de leurs nombreuses réserves.

Précipitation, aussi, dans la procédure d'examen de ce texte. Avec René Vandierendonck, rapporteur pour avis au nom de la commission des lois, nous avons dû procéder aux auditions sans connaître le texte sur lequel porterait la discussion, les députés ne l'ayant pas encore adopté. De plus, nous devrons prendre connaissance des amendements de séance déposés jusqu'au début de la discussion générale et les examiner sitôt qu'elle sera close. Est-ce sérieux ?

Dernier indice de l'impréparation de ce texte, les flottements sur le contenu de la réforme. Le projet de loi s'écarte sensiblement de l'annonce présidentielle, ce qui est heureux. Il n'y est plus question d'une majoration automatique qui s'imposerait aux communes.

Ensuite, le texte est redondant. Il vient s'ajouter à la majoration des droits à construire prévue par la loi MOLLE de 2009 et aux deux dispositifs plus anciens ciblés sur les logements sociaux et les bâtiments à haute performance énergétique. Qu'apporte-t-il de plus ? Rien, sinon un relèvement de 20 à 30 % du plafond de la majoration. Cette accumulation de mesures similaires est contraire à l'objectif de simplification du droit qu'affiche le Gouvernement.

Surtout, la disposition est inefficace. Les estimations qui figurent dans l'étude d'impact reposent sur des hypothèses aussi optimistes que fantaisistes.

Dans l'hypothèse basse du Gouvernement, un tiers des communes conserveraient la majoration de 30 %. Or environ 0,5 % des communes dotées d'un PLU ou d'un POS ont utilisé les mécanismes de majoration prévus à l'article L. 123-1-11 et seulement 4 % d'entre elles ont activé les dispositifs plus ciblés des articles L. 127-1 et L. 128-1. Autrement dit, le taux d'utilisation du nouveau dispositif serait plus de soixante fois supérieur à celui des mécanismes en vigueur.

Nous en doutons dans la mesure où la décision de majorer les droits à construire restera entre les mains des communes. Certes, leur autonomie sera exagérément réduite puisque, au lieu de décider de la majoration, leur seule liberté sera de la refuser. Malgré tout, c'est le conseil municipal qui conservera la maîtrise pratique du dispositif. Au nom de quoi changeraient-elles subitement d'avis ?

Du reste, le Gouvernement lui-même semble partager ces doutes. « La mesure proposée doit contribuer au changement d'état d'esprit attendu des décideurs locaux et des habitants », explique-t-il dans son étude d'impact. Mais est-il besoin d'aider Français et collectivités territoriales à prendre conscience du problème quand ils sont en première ligne face à la crise du logement ?

Les prévisions sont optimistes, encore, sur le nombre de projets de construction où serait utilisé le supplément de droits à construire : un sur deux dans les communes appliquant la majoration. Nous ignorons totalement sur quoi repose ce chiffre ; en revanche, nous savons que des dispositions techniques et juridiques réduisent la portée de la mesure. La majoration des règles de densité n'exonère pas du respect des autres règles d'urbanisme, comme les règles de prospect, pas plus qu'elle n'autorise à déroger aux servitudes d'utilité publique et aux dispositions des lois montagne et littoral. Elle se heurte également à des conventions privées. Ainsi, pour surélever ou construire des bâtiments à usage privatif dans une copropriété, l'unanimité des copropriétaires est requise. De même, dans les lotissements, si un permis de construire majorant les règles de hauteur est délivré en contravention des règles du cahier des charges, les colotis pourront intenter une action en démolition. Enfin, la modification des bâtiments est parfois très difficile techniquement, sinon impossible lorsque les fondations ne sont pas adaptées.

Un texte inefficace, donc, mais aussi contre-productif. De fait, les propriétaires qui ont l'intention de vendre ou d'utiliser leur terrain voudront, avant de s'engager, connaître les droits à construire associés à leur bien. D'où le gel de certaines transactions- d'après les professionnels, cela est déjà le cas. Autre conséquence, des prix tirés vers le haut car le nouveau dispositif sera trop faible pour accroître significativement l'offre. Au total, le seul résultat tangible de la mesure consistera en un effet d'aubaine pour les propriétaires de biens aux droits à construire majorés.

Pourquoi stigmatiser les communes ? A lire ce texte, elles auraient adopté des règles trop restrictives, alimentant la crise du logement par frilosité, ignorance des textes ou encore par malthusianisme. « Les communes qui voudront refuser cette possibilité » de majoration « en auront le droit, mais ce devra faire l'objet d'une délibération explicite du conseil municipal pour en refuser la possibilité. Chacun va prendre ses responsabilités » a lancé le Président de la République dans son discours du 2 février à Longjumeau. Le but est bien de mettre en cause les communes. C'est pourquoi le Sénat, représentant des collectivités territoriales, doit s'y opposer avec force.

Le Gouvernement, dans sa précipitation, confond la cause et l'effet. La majoration des droits à construire a un intérêt limité parce que les communes prennent leurs responsabilités en élaborant des plans locaux d'urbanisme (PLU). Pourquoi dérogeraient-elles aux règles de constructibilité adaptées à leur projet de territoire, qu'elles ont mis plusieurs années à définir ? Ce serait absurde, à moins que les PLU n'aient été clairement mal conçus. C'est peut-être la vision du Gouvernement, mais non la mienne. Pour moi, il y a une antinomie entre la démarche urbanistique de projet conduite par les communes et un dispositif bureaucratique de majoration généralisée.

Pour mémoire, la loi MOLLE de 2009, dans sa rédaction initiale, prévoyait exactement le même dispositif auquel le Sénat s'était opposé avec succès. Les arguments de son rapporteur, Dominique Braye, n'ont rien perdu de leur pertinence.

Debut de section - PermalienPhoto de Bruno Sido

Dominique Braye devient une référence pour la gauche !

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

Je vous renvoie à son rapport que notre commission avait adopté à l'unanimité.

Il n'y a pas lieu de stigmatiser toutes les communes parce que certaines d'entre elles ne font pas, à l'évidence, leur possible pour favoriser la construction de logements à des prix abordables. D'autant que le problème restera intact : celles qui prévoient des COS exagérément bas afin d'éviter la densification dans une logique d'entre soi écarteront d'emblée la majoration.

Enfin, ce texte sera source d'insécurité juridique. Quel sera le degré de précision de la note d'information que les communes seront tenues de mettre à la disposition du public ? S'il est insuffisant, la délibération de la commune pourra être attaquée sur le fondement de l'article 7 de la Charte de l'environnement. Plus grave : si les communes ne peuvent pas produire une note pour des raisons de coût, l'information du public sera nulle.

Attention, aussi, à la cohérence du PLU. Les 17 300 communes concernées - particulièrement les petites communes - seront-elles informés de ce nouveau dispositif et en mesure de l'écarter ? Auront-elles les moyens financiers de mener une étude présentant les conséquences de cette majoration ? Rien n'est moins sûr.

Autre cas problématique, celui des PLU intercommunaux. Le texte autorise la commune à appliquer la majoration alors que l'intercommunalité a décidé du contraire, et inversement. Cette remise en cause de la coopération intercommunale, qui revient à ouvrir la porte à des comportements opportunistes, pourrait complètement déséquilibrer les PLU intercommunaux. Pourtant, le ministre délégué au logement ne cesse de plaider en leur faveur...

Dernier problème, celui de la cohérence entre PLU et programme local de l'habitat (PLH) ou schéma de cohérence territoriale (SCOT). Les maires prendront-ils garde ? Cela ne va pas de soi.

Mieux vaut donc supprimer cette disposition compte tenu de ses nombreux défauts. Je propose de lui substituer une mesure plus ambitieuse : l'assouplissement des conditions de cession des immeubles du domaine privé de l'État pour y réaliser des logements, entre autres sociaux. L'idée est que l'État cède ses terrains, mais aussi ses immeubles, avec une décote, qui est actuellement de 25 % et de 35 % dans les zones tendues, allant jusqu'à 100 % pour le logement social.

Cette mesure est simple et rapide : nul besoin de demander à 17 300 communes de délibérer, nul besoin de modifier des documents d'urbanisme au risque d'un contentieux abondant. Elle a l'avantage de souligner clairement notre différence de philosophie avec la majorité gouvernementale. D'un côté, une solution typiquement libérale : moins d'État, moins de règles et, miraculeusement, les choses iraient mieux. De l'autre, un État qui s'engage, qui et qui donne l'exemple en cédant les immeubles qu'il n'utilise pas. Jusqu'à présent, l'État a refusé de se servir des cessions avec décote créées par la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005. Manifestement, entre l'État propriétaire et l'État garant du droit au logement, le Gouvernement a choisi le premier. Or, à moyen terme, la dynamisation de l'activité économique compense largement la perte d'actifs que représente la cession d'immeubles.

Cela dit, nous réglerons la crise du logement, non par une seule mesure, mais par une action coordonnée sur de multiples leviers : la fiscalité foncière, afin d'accélérer le retour sur le marché des logements vacants et l'utilisation des terrains constructibles non bâtis, la taxation des plus-values immobilières pour mettre fin à la rétention de terrains ou de logements inutilisés, les règles d'évolution des loyers et le financement du logement social. Nous aurons sans doute l'occasion d'en rediscuter dans un autre contexte dans quelques semaines.

Debut de section - PermalienPhoto de René Vandierendonck

Merci à la commission de l'économie de donner un peu de son précieux temps au rapporteur pour avis. Ce matin, la commission des lois a donné un avis défavorable à l'adoption de ce texte à une très large majorité.

D'abord, ne nous trompons pas sur l'objectif du texte. Tout le monde sait que des surfaces agricoles équivalant à un département disparaissent tous les sept ans ; tout le monde souscrit également à la ville plus compacte et durable du Grenelle II. Si le Président de la République n'avait pas fait d'annonces, il existerait malgré tout trois majorations des droits à construire : celle de 20 % dans la loi Boutin de 2009, portée à 50 % pour les logements sociaux, et celle prévue pour les bâtiments à haute performance énergétique après le Grenelle II. Pour chacune d'entre elle, c'est un point essentiel pour le Sénat, il revient à l'autorité titulaire de la compétence PLU - la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI ) - d'apprécier le bien-fondé de la mesure et, si elle est décidée, de la contextualiser en fonction des caractéristiques du territoire : modulation du taux et de la durée. Or toute référence à cet urbanisme décentralisé est abandonnée dans ce texte. C'est un changement notable, puisque les quelque 17 500 communes, si l'on compte les PLU et SCOT en cours de révision ou d'élaboration, se verront imposer d'en haut une mesure uniforme et non modulable.

Debut de section - PermalienPhoto de René Vandierendonck

Autre problème, la note d'information. Pour paraphraser Thierry Repentin, nous ne savons rien de son contenu. D'après le ministre Benoist Apparu à l'Assemblée nationale, elle serait inattaquable. Je ne le crois pas : si son contenu est insuffisant, il sera possible d'invoquer l'article 7 de la Charte de l'environnement. En fait, cette simple note fait figure de pseudo-consultation publique.

Si l'organe délibérant de la commune n'a pas statué, la majoration s'appliquera, quelle que soit la taille de la collectivité. Pour être maire et côtoyer des présidents d'EPCI, nous savons tous qu'il existe un principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, et un principe général de droit selon lequel une compétence transférée à un EPCI n'est plus exercée par la commune. Or ce texte, il faut le lire pour le croire, dispose que « les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peuvent décider d'appliquer la majoration prévue au I du présent article sur leur territoire, nonobstant toute délibération contraire de l'établissement public, ou d'écarter cette application ». C'est réduire à néant la portée du Grenelle II et la cohérence intercommunale ! Tout cela va déboucher sur des aberrations.

Debut de section - PermalienPhoto de René Vandierendonck

La Fédération nationale des SCOT m'a donné cet exemple que je vous livre. Soit une commune moyenne qui aurait développé un axe lourd de transports en commun, des communes rurales périphériques qui n'auraient pas les moyens de recourir à un bureau d'études et dans lesquelles, neuf mois plus tard, la majoration s'appliquera. Voilà, typiquement, comment sera déconstruite la cohérence de l'aménagement du territoire, pourtant voulue par notre droit. A cette instabilité juridique, s'ajoutera, nous le savons, un nid à contentieux.

Debut de section - PermalienPhoto de Charles Revet

Voir Thierry Repentin prenant Dominique Braye comme caution, cela fait sourire !

Debut de section - PermalienPhoto de Charles Revet

Ce projet de loi, cela est très clair, ne suffira pas à lui seul à relancer le bâtiment. En revanche, la mesure est nécessaire parce que, et les propos du rapporteur m'ont surpris, elle constitue une réponse ponctuelle à des difficultés que rencontrent les familles. Certaines ont besoin de s'agrandir pour accueillir de nouveaux enfants ou d'adapter leur habitation à une personne devenue invalide. Pour elles, il n'y a rien de choquant à adopter une mesure généralisée tout en laissant une marge de manoeuvre aux communes. Lorsque j'étais maire de ma petite commune, l'exemple date de quinze ou vingt ans mais reste valable, un père de famille m'a demandé l'autorisation d'aménager une chambre supplémentaire sous les combles. Je lui ai promis de donner une suite favorable à sa demande. Or, en raison de la présence d'une route, la direction de l'équipement a bloqué le permis de construire deux fois. Cela aurait pu entraîner le départ de la famille ; j'ai dû conseiller de passer temporairement outre le refus. Soit, il est toujours possible de modifier les documents d'urbanisme, mais la durée de la procédure est si longue... Tenons compte de ses situations. Cela ne signifie pas, bien entendu, que nous laisserons faire n'importe quoi et n'importe comment partout.

Moi, je suis partisan d'une relance forte du bâtiment. Et la solution est de dégager du foncier pour que les familles accèdent à la propriété, pour que les organismes construisent. Or un terrain et une maison qui coûtaient 100 000 francs dans les années 1970 valaient 100 000 euros il y a quinze ans ; aujourd'hui, pour ce prix-là, vous n'avez que le terrain. Il existe, dans les communes et les villes, des emprises extrêmement importantes, qui n'ont rien à voir avec l'agriculture ; voilà des espaces que nous devrions utiliser. D'où mes amendements. Le groupe de l'UMP ne votera pas sans doute pas l'amendement du rapporteur. N'oublions pas l'humain et les familles !

Debut de section - PermalienPhoto de Élisabeth Lamure

Vous semblez tout à coup porter aux nues la loi Boutin de 2009 ! Ce projet de loi apporte un outil extrêmement simple et pragmatique que les élus, s'ils le souhaitent, utiliseront pour majorer les droits à construire.

Les communes manquent de moyens pour réaliser les études d'impact, a-t-on entendu dire. Cela n'est pas exact puisqu'il s'agit, non d'études, mais de documents préalables, que pourront éventuellement réaliser les bureaux d'études, affichant les conséquences de la majoration pour les zones concernées en termes de droits à construire.

Que ce soit pour les zones d'aménagement concerté (ZAC), les permis d'aménagement ou les permis de construire, le dépôt d'un ou de plusieurs recours vient toujours retarder les opérations, ce qui représente une perte de temps et d'argent pour les communes. Idem pour la procédure de déclaration d'utilité publique : il suffit d'un récalcitrant pour fragiliser une opération. Monsieur le rapporteur, pourquoi ne pas profiter de ce texte pour régler la question des recours abusifs ?

Debut de section - PermalienPhoto de Claude Dilain

On nous dit que le texte ne serait pas contraire à l'article 72 de la Constitution. À sa lettre, peut-être ; mais à son esprit, oui. La libre administration des collectivités territoriales ne se résumait pas jusqu'à présent à un droit de veto ! Si ce texte faisait jurisprudence politique, nous irions vers de graves conflits : l'État pourrait imposer à toute commune de plus d'un certain nombre d'habitants la création d'une maison de la jeunesse, des équipements sportifs et ainsi de suite.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Dubois

Ce débat, en fait, oppose le règlement au projet. Pour ma part, j'ai essayé de répondre à des questions simples : Y a-t-il une demande de logements ?

Debut de section - PermalienGérard Cornu et plusieurs sénateurs de l'Ump

Oui !

Debut de section - PermalienGérard Cornu et plusieurs sénateurs de l'Ump

Non !

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Dubois

Y a-t-il d'autres moyens, en particulier dans les zones denses et les centres urbains, que la densification et la surélévation des habitations ?

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Dubois

Le bon sens commande de limiter ce projet de loi aux seules zones où cela est nécessaire, mais cela serait inconstitutionnel. Autre argument en faveur de la constitutionnalité de la mesure, la commune garde le droit de dire non dans le dispositif proposé.

Pour moi, ce texte présente surtout le mérite de poser la question suivante : ne sommes-nous pas en train de renforcer la crise du logement quand le nombre de logements construits a diminué l'an dernier et que cette évolution se poursuit cette année avec moins de 100 000 logements construits ?

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Dubois

Je regrette que le débat n'ait pas lieu. Effectivement, il n'y a pas de solution unique, mais un faisceau de réponses à apporter ; Thierry Repentin l'a bien dit. Il faudrait agir sur la densification, mettre fin aux recours abusifs qui touchent 15 % des permis de construire, revoir la fiscalité du foncier, qui devrait être inversement proportionnelle à la durée de détention du bien. Il faudrait aussi rediscuter de l'article 55, même si le moment n'est sans doute pas le bon.

En tout cas, nous disposions, au travers de ce texte, d'une occasion de traiter un certain nombre d'aspects du problème. Aussi, ne voterai-je pas l'amendement de suppression, même si je sais que certains membres de mon groupe s'interrogent. Prenons garde, car si nous renonçons à poser le problème de la densité dans les zones urbaines tendues, je ne vois pas comment nos enfants et petits-enfants pourront s'y loger !

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Certes, mais pourquoi limiter ce raisonnement aux zones les plus denses, en laissant entendre qu'ailleurs, on pourrait consommer sans entrave des terres agricoles ?

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Dubois

Reconnaissons que la question se pose avec plus d'acuité dans les zones où la demande est la plus forte, même si les exigences constitutionnelles conduisent à présenter un texte applicable à l'ensemble des communes.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Filleul

Comme beaucoup d'entre vous, je suis maire et dispose de PLU et de PLH décidés après de longues discussions avec les habitants, des concertations avec les services de l'État, et grâce au travail précis des services municipaux. Dans ce contexte, quel est l'apport de ce projet pour régler nos problèmes de logement et de densité urbaine ?

Ce dont nous avons besoin, c'est d'un grand débat sur le logement social alors que l'on nous soumet ici un texte de circonstance qui ne va faire que compliquer la vie des maires et profiter à ceux qui ont les moyens d'agrandir leur logement. Tant mieux pour eux, mais cela ne réglera en rien nos problèmes. Cette loi inopportune étant de surcroît juridiquement fragile, nous voterons l'article de suppression.

Debut de section - PermalienPhoto de Martial Bourquin

Ne confondons pas le PLU, qui est un véritable outil de projet urbain, avec un simple règlement dont il revêt in fine la forme. Le PLU intègre en effet, dans le cadre du SCOT, l'ensemble des préoccupations du projet de ville, au premier rang desquelles les questions du logement social ou de densité urbaine. Je crains que le texte qui nous est soumis n'accroisse encore le nombre des recours.

Enfin, il existe un grand nombre de terrains de l'État ou de Réseau ferré de France (RFF) laissés en friche depuis des décennies alors qu'ils constitueraient des réserves extraordinaires pour la construction de logements. Il serait logique qu'ils soient cédés à l'euro symbolique pour des logements sociaux ou au prix des domaines pour d'autres projets, mais les dossiers sont bloqués depuis des années, notamment parce que RFF veut régler ses déficits sur le dos des communes.

Debut de section - PermalienPhoto de Joël Labbé

Les écologistes prônent depuis longtemps la densification pour éviter l'étalement urbain, tout en considérant qu'au travers des PLU et des SCOT, les outils existent pour mener cette politique en concertation étroite entre les élus locaux et les citoyens.

Ma commune fait partie des seulement 4,5 % qui ont décidé d'appliquer l'augmentation de la densité de 20 % ; mais nous l'avons fait pour le centre-bourg seulement, la généralisation de cette augmentation pouvant se révéler dangereuse. Nous partageons donc l'avis de notre rapporteur sur ce texte préparé dans la précipitation.

Mais au-delà de cette opposition, il sera indispensable d'avoir, cet été, un grand débat sur le logement social. Il faudra notamment prendre en compte la question des nouvelles filières, la norme BBC (bâtiment basse consommation) qui majore le coût de construction si bien que l'on demande aux communes 20 000 à 30 000 euros par logement, ou encore celle du logement alternatif - les jeunes qui souhaitent auto-construire pour vivre autrement qui sont trop souvent stigmatisés, ou soumis au risque de déconstruction. Il faudra aussi aborder la question de l'occupation des trop nombreux logements vides.

Debut de section - PermalienPhoto de Vincent Capo-Canellas

Ce texte a le mérite de répondre à une vraie préoccupation, un vrai besoin, et de n'afficher aucun coût pour l'État. Mais, en prenant l'exemple de ma ville du Bourget, j'estime que, si la densification peut être nécessaire dans certains quartiers, elle ne saurait être généralisée, l'enjeu étant de parvenir à une densité raisonnée.

Le texte aurait peut-être dû traiter du problème de la répartition des constructions - en Île-de-France 80 % des constructions sont réalisées dans 20 % des communes -, et des conséquences pour les maires qui doivent ensuite réaliser des équipements de toute nature, sportifs, scolaires ou culturels.

Je plaide pour une densification raisonnée ; ce texte peut aider certains, mais mon appréciation d'ensemble est vraiment partagée sur ce texte.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Dubois

S'il ne s'agit pas d'opposer PLU et secteur de projet, force est de constater que le règlement peut tuer l'intérêt du projet. C'est un débat que nous avons déjà eu, mais dont l'intérêt est confirmé lorsqu'un projet sur lequel toutes les parties prenantes s'étaient mises d'accord n'est pas réalisable du seul fait de l'application des règles auxquelles il n'est pas possible de faire exception.

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

Ne soyez pas étonnés que je fasse référence à Dominique Braye pour son travail législatif pour lequel j'ai le plus grand respect. Lorsqu'il était rapporteur de notre commission sur le projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, la loi « Boutin », nous avons soutenu les mêmes amendements contre le projet de majoration obligatoire des COS, et c'est au nom de notre commission qu'il défendait la possibilité de majorer le COS à hauteur de 20 % là où les élus le souhaitaient. Nous avions ainsi voté l'article 10 de cette loi permettant, par délibération, de majorer sur tout ou partie de la commune les droits à construire.

Charles Revet, la disposition existante est très simple, la commune devant simplement porter cette décision à la connaissance de ses habitants qui ont alors un mois pour dire s'ils sont d'accord ou non. Par sa souplesse, cette procédure se distingue très nettement de la révision ou de la modification d'un PLU. Elle illustre aussi l'idée rappelée par nos collègues Daniel Dubois, Martial Bourquin et Joël Labbé, selon laquelle l'urbanisme est la traduction du projet d'une collectivité.

J'ai entendu dire qu'il fallait saisir ce texte pour responsabiliser les élus, comme s'ils ne l'étaient pas déjà assez !

J'ajoute qu'une autre vertu de la loi Molle est d'obliger les communes à faire, en 2012, un bilan de l'évolution de leur PLU et d'indiquer les raisons pour lesquelles elles n'auraient pas appliqué la majoration de 20 %, ce qui donnera l'occasion de débats très intéressants au sein de nos collectivités.

À Élisabeth Lamure qui s'interroge sur le point de savoir si le projet de loi occasionnerait des charges supplémentaires pour les communes, je répondrais que, dans les collectivités qui, comme la mienne, ne pourront, faute de moyens, réaliser la note d'information, le recours à des prestataires extérieurs sera nécessaire.

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

il ne saurait pourtant s'agir d'une simple formalité, l'article 7 de la Charte de l'environnement disposant que nous devons réaliser des notices d'impact sur l'environnement des mesures d'urbanisme, dès lors que celles-ci peuvent avoir une incidence environnementale. La note exigée devra donc bien prendre en compte les conséquences attendues d'une majoration du plafond. Cette obligation se fonde aussi sur l'article 9 de la loi Grenelle II que la gauche a voté, comme au demeurant l'article 10 de la loi MOLLE.

Daniel Dubois pose les questions que nous nous posons tous, mais le risque ici est que n'y soient pas apportées les bonnes réponses. Les représentants des lotisseurs, des promoteurs immobiliers et des entreprises du bâtiment, y compris la Fédération française du bâtiment, nous ont par exemple indiqué que ce texte ne répondait pas à leurs attentes, les deux premiers faisant valoir qu'ils n'utilisaient déjà pas tout le COS autorisé dans les PLU.

Nombre de maires demandent en effet de revoir à la baisse l'utilisation des COS existants, tandis que, par ailleurs, l'évolution du coût des terrains et de la construction a fait que la taille des nouvelles constructions a diminué en moyenne d'un à deux mètres carrés par an au cours des dix dernières années.

Au total la mesure proposée n'augmentera donc pas la constructibilité. Le seul point positif souligné par nos interlocuteurs est l'intérêt qu'en retireront les propriétaires de terrain à bâtir.

Comme je viens de vous le rappeler, il nous est arrivé par le passé de soutenir les propositions du rapporteur de l'ancienne majorité, et l'inverse me semble possible puisque les arguments n'ont pas changé.

Quant aux recours abusifs et à la définition des zones tendues, il s'agit de vraies questions qui ne peuvent pas être traitées au détour d'un projet de loi composé d'un seul article. En matière d'urbanisme, rien n'est simple car le diable gît dans les détails. Nous avons besoin de reprendre dans son ensemble la procédure des recours sur les permis de construire, ce que nous aurions peut être pu faire à l'occasion de la loi de simplification du droit, dite Warsmann.

Mais pour l'heure, ne prenons pas le risque de nous prononcer trop rapidement et sans concertation, au détour d'amendements qui pourraient se révéler être de véritables nids à contentieux supplémentaires.

Conformément à la philosophie du président de la République, qui veut un texte très court et dans le prolongement des travaux de l'Assemblée nationale, nous vous proposons donc de nous en tenir à un seul article.

Debut de section - PermalienPhoto de René Vandierendonck

Aucun des promoteurs ou constructeurs rencontrés ne nous a parlé d'un problème de saturation des COS. En revanche, tous constatent le fossé qui se creuse entre les prix de l'immobilier qui flambent et les revenus qui stagnent.

Par ailleurs, l'effet mécanique de la majoration des COS de 30 % sera bien le renchérissement automatique des terrains. Le ministre prétend que cette hausse se répartira sur le nombre de logements à construire, mais rien n'est moins sûr puisque nulle part dans ce texte ne sont posées de conditions à l'application de la majoration des droits. Rien notamment à propos des équipements publics. Dès lors, sauf à imaginer une conversion vertueuse spontanée des promoteurs immobiliers, le renchérissement du prix des terrains est inévitable.

En conséquence, si vous souhaitez utiliser le droit de préemption de la commune vous le subirez, ce qui n'est pas satisfaisant, surtout lorsque l'on sait que ce renchérissement profitera peu aux collectivités, les impôts fonciers représentant moins de 1 % des recettes fiscales.

Ensuite, si le rapporteur de l'Assemblée nationale, Bernard Gérard, a pris des exemples tout a fait pertinents, comme celui d'un enfant handicapé que les parents étaient contraints de loger dans un garage faute de pouvoir construire davantage, ces cas particuliers sont sans rapport avec l'objectif d'augmentation du nombre de logements assigné à ce texte par le gouvernement, objectif que nous pouvons atteindre en optimisant les possibilités de majorations existantes.

J'évoquerai enfin les réflexions d'un professeur de droit de l'université de Paris II sur la « note d'information », d'ailleurs dénommée ainsi suite aux inquiétudes soulevées lors des débats à l'Assemblée, mais qui constitue en fait un Ersatz d'étude d'impact.

Certes, le ministre Benoist Apparu nous dira sans doute que la note d'information ne fait pas grief et que personne ne pourra l'attaquer, mais la délibération sera pourtant prise sur le fondement de celle-ci ! N'importe quel juriste vous confirmera que, dés lors que la collectivité qui aurait modifié unilatéralement le PLU aurait dû procéder à une enquête publique, elle devra, parallélisme des formes oblige, fournir les mêmes documents à l'appui de la note d'information, puisque les objets des deux procédures sont identiques. Le risque de contentieux est donc très important.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article additionnel avant l'article unique

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

L'amendement n° 7 étend les possibilités de cession avec décote aux immeubles de l'État, cette dernière pouvant atteindre 100 % pour la construction de logements locatifs sociaux.

L'amendement n° 17 est adopté.

Article unique

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Les amendements n°s 1, 2, 6, 4, 14 et 5 sont en discussion commune.

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

Les amendements identiques n°s 1 et 2 proposent la suppression de l'article unique du projet de loi à laquelle, compte tenu de ce qui a déjà été dit, je suis favorable.

Les amendements n°s 6, 4 et 14 visent tous trois à restreindre le champ d'application de l'article unique aux zones urbaines ou à urbaniser, ou pour l'amendement n° 14, aux zones tendues en matière d'offre de logements. Avis défavorable à ces amendements qui, de toute façon, tomberont si les amendements de suppression sont adoptés.

L'amendement n° 5 subordonne le bénéfice de la majoration des droits à construire au versement par leurs bénéficiaires d'une contribution affectée au financement de logements sociaux. Tout en étant sensible à la préoccupation qu'il traduit, rappelons que cet amendement tomberait si l'article unique est supprimé, ce que je préconise.

Sur le fond, il confirme la nécessité d'un véritable débat sur la construction des logements bien plus large que l'article unique de ce projet de loi.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Pourquoi cet amendement ne concerne-t-il que les communes touristiques ?

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Dubois

Dans ces communes, il est particulièrement nécessaire qu'une partie des profits tirés par les promoteurs de l'augmentation de la densité de logements touristiques puisse profiter à la construction de logements sociaux en coeur de ville.

Debut de section - PermalienPhoto de Jean-Jacques Lasserre

Cela concerne notamment les logements des saisonniers qui constituent l'une des préoccupations de Jean-Paul Amoudry.

Les amendements identiques n°s 1 et 2 sont adoptés.

Les amendements n°s 6, 4, 14 et 5 deviennent sans objet.

Article additionnel après l'article unique

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

Il y a toujours un texte dans la mesure où nous avons adopté un article additionnel avant l'article unique. En outre, plusieurs amendements visent eux aussi à introduire de nouveaux articles.

L'amendement n° 3 devient sans objet, du fait de la suppression de l'article unique.

L'amendement n° 3 devient sans objet.

L'amendement n° 7, sans lien direct avec le texte, propose de procéder au classement de terrains nouveaux en zone constructible au moyen de la procédure de révision simplifiée du PLU. J'y suis défavorable parce que c'est à dessein, c'est-à-dire pour préserver les espaces naturels et agricoles, et lutter contre l'étalement urbain et le mitage, que le code de l'urbanisme soumet l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones à une procédure de révision en bonne et due forme. Nous en avions déjà beaucoup parlé lors des débats sur le Grenelle de l'environnement.

Debut de section - PermalienPhoto de Charles Revet

Je ne comprends pas du tout la position du rapporteur. Il existait il n'y a pas si longtemps une procédure de révision simplifiée permettant de réinscrire des terrains appropriés en zone constructible, procédure que cet amendement vise seulement à rétablir. Au demeurant, l'objet du projet de loi étant de développer la construction, encore faut-il disposer de terrains.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Cet amendement n'a pas de lien direct avec le texte dans la mesure où il propose de créer de nouvelles zones constructibles, et non de densifier les terrains qui le sont déjà.

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

Le projet de loi vise en effet à augmenter la constructibilité d'un terrain déjà urbanisé ou défini comme constructible par le PLU. Par ailleurs, ces règles de constructibilité peuvent être modifiées par une procédure simplifiée. Je vous propose de nous y tenir.

L'amendement n° 7 est rejeté.

L'amendement n° 9 aurait, comme les précédents, pour conséquence de favoriser l'étalement urbain. Je recommande son rejet.

L'amendement n° 9 est rejeté.

L'amendement n° 8 a un objet très proche des précédents, et je propose donc de le rejeter dans la mesure où l'enquête publique constitue un élément important d'information du public. Or, rendre possible la délibération du conseil municipal en l'absence de rapport d'enquête viderait la procédure de consultation de son sens.

L'amendement n° 8 est rejeté.

Je propose le rejet de l'amendement n° 10 qui assouplit la procédure de délivrance des permis de construire dans les communes où s'applique le règlement national d'urbanisme. Le dispositif proposé n'est pas assez encadré et peut entraîner des dérives.

L'amendement n° 10 est rejeté.

Les trois amendements n°s 12, 15 et 16 portent sur les recours abusifs, question sans lien direct avec celle de la constructibilité. Le premier d'entre eux prévoit qu'un requérant débouté soit automatiquement condamné pour recours abusif. J'émets un avis défavorable.

Debut de section - PermalienPhoto de Pierre Hérisson

Cela fait vingt ans que l'on tente, sans succès, de régler la question des recours abusifs, avec pour seul avantage de recevoir des centaines de lettres de personnes scandalisées par cette démarche.

Debut de section - PermalienPhoto de Élisabeth Lamure

Il existe bien un lien entre les recours abusifs et le texte. Par quel biais, selon vous, le projet de loi pourrait-il aborder cette question ?

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

Une question aussi importante, posée depuis plusieurs années, ne peut être traité en seulement trois jours. Aussi ne peut-il s'agir que d'amendements d'appel à destination du gouvernement, et plus précisément du Garde des Sceaux. En outre, la première de ces propositions, qui impose de verser à l'appui de tout recours devant le tribunal administratif une caution non restituable en cas de rejet de la demande, est très probablement inconstitutionnelle.

Tout recours perdu n'est pas nécessairement un recours abusif.

L'amendement n° 12 est rejeté.

L'amendement n° 15 propose quant à lui de lutter contre les recours abusifs en matière d'urbanisme en durcissant les critères définissant la qualité à agir dans ce domaine. Sans rapport, lui non plus, avec le texte, cet amendement ajuste les droits des justiciables de façon disproportionnée par rapport à son objectif.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Dubois

Cet amendement a bien un lien avec le texte dans la mesure où il favorise la densification des constructions. Je rappelle qu'une question prioritaire de constitutionnalité a été soulevée quant à cette disposition en juillet dernier. Cet amendement, qui précise ce qu'est l'intérêt à agir, ne fait que transposer dans la loi des critères dégagés par la jurisprudence. Il s'agit de lutter contre des associations mafieuses, qui s'organisent pour déposer des recours contre les permis de construire et toucher de l'argent. C'est aussi dans cet esprit que l'amendement suivant n° 16 porte de 3 000 à 15 000 euros l'amende pour recours abusif, près de 15 % des permis de construire étant contestés chaque année.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Pourquoi pas 30 000 euros ?

L'amendement n° 15 est rejeté.

Debut de section - PermalienPhoto de Thierry Repentin

L'amendement n° 16 procède de la même philosophie que les précédents.

L'amendement n° 16 est rejeté.

L'amendement n° 13, relatif à l'application de la loi du 15 juin 2011, concerne les modalités de l'application anticipée du projet de schéma directeur de la Région Île-de-France (SDRIF), adopté en 2008. A l'évidence, il s'agit d'un cavalier et n'a donc pas sa place dans ce texte.

L'amendement n° 13 est rejeté.

L'amendement n° 18 tire les conséquences du travail de la commission en modifiant l'intitulé du projet de loi.

Debut de section - PermalienPhoto de Charles Revet

Compte tenu de cette modification de l'intitulé du texte, il me semble que mes amendements y trouveraient désormais toute leur place...

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Vous pourrez les redéposer en vue de la discussion en séance.

L'amendement n° 18 est adopté.

Le projet de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Enfin, la commission examine le rapport et le texte de la commission sur la proposition de résolution européenne n° 347 (2011-2012), sur le mécanisme pour l'interconnexion en Europe.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Nous allons entendre le rapport de Roland Ries sur le texte de la commission pour une proposition de résolution européenne portant sur le « Mécanisme pour l'interconnexion en Europe ».

Debut de section - PermalienPhoto de Roland Ries

La commission des affaires européennes du Sénat a adopté le 7 février un projet de résolution sur le « Mécanisme pour l'interconnexion en Europe » (MIE), qu'elle nous a transmis pour un examen au fond. Avec le MIE, la Commission de Bruxelles veut relancer la politique des réseaux transeuropéens initiée il y a vingt ans avec le traité de Maastricht et qui a porté pour l'essentiel sur le transport de voyageurs et le fret. Elle propose d'étendre cette politique aux secteurs de l'énergie et des télécommunications, et d'interconnecter les réseaux pour concilier l'efficacité économique avec l'efficacité énergétique. Il ne s'agit donc plus seulement d'achever le marché unique en pensant à la concurrence et à la compétitivité, mais aussi de limiter l'impact énergétique des infrastructures. Je rappelle que l'Union européenne poursuit l'objectif dit des « trois 20 » : à l'horizon 2020, réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre, accroître l'efficacité énergétique de 20 % et atteindre 20 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale. Y parvenir est l'objet du MIE et des textes d'orientation qui l'accompagnent. Ainsi, je vous présente aujourd'hui cinq propositions de règlements européens, soit plus de cent articles législatifs : la proposition de règlement établissant le MIE ; les trois propositions de règlement fixant les orientations pour les réseaux transeuropéens de transports, d'énergie et de télécommunications ; la proposition de règlement relatif aux emprunts obligataires destinés à financer des projets prioritaires, couramment dénommés « project bonds ».

Les trois documents d'orientation énoncent les priorités de l'Union, sa méthode de travail et ses outils autres que financiers. On constate d'emblée leur hétérogénéité, car une structure et un vocabulaire parfois communs ne parviennent pas à dissimuler des réalités disparates : les outils sont précis pour le transport, vagues pour les télécommunications et incertains pour les réseaux énergétiques.

En matière de transports, le règlement établit une carte précise de ce que la Commission dénomme « le réseau global », c'est-à-dire l'ensemble des infrastructures reliant les grands centres urbains et leurs portes d'accès dans l'Europe des 27, le mot infrastructures désignant les voies et leurs équipements.

À partir de ce réseau global, la Commission identifie un « réseau central » formé par les segments et tronçons présentant « la plus haute importance stratégique pour atteindre les objectifs de la politique du réseau transeuropéen de transport ». Il s'agit en pratique des chaînons manquants, des goulets d'étranglement et des incohérences dans les systèmes d'information, bref, de tous les obstacles à la constitution d'un réseau efficace et fiable.

La proposition de règlement définit ensuite une série « d'exigences » que les infrastructures devront respecter, d'ici 2030 pour le réseau central et 2050 pour le réseau global. Elles sont précises pour chaque forme de transport, qu'il soit effectué par voie ferroviaire, par voie navigable, par route, par mer ou par air. Ainsi, toute plate-forme ferroviaire devra contenir au moins un terminal ouvert à tous les opérateurs et appliquer des redevances transparentes ; l'information des voyageurs et les billetteries devront porter sur l'ensemble du réseau européen ; les lignes devront toutes être équipées du même système de surveillance du trafic, avec un standard exigeant pour le fret ferroviaire. Nous en sommes loin ! Ne perdons pas de vue que les États membres devront satisfaire par leurs propres moyens à ces exigences, qui seront renforcées pour le réseau central. Ainsi, l'électrification de toutes les lignes ferroviaires imposerait à la France de dépenser quelque 2 milliards d'euros pour 1 000 kilomètres de lignes. Dans le même esprit, les voies rapides devraient être équipées de parkings sécurisés tous les 50 kilomètres...

Toujours pour le transport, la Commission européenne propose des « corridors de réseau central », en quelque sorte le squelette du réseau, qu'elle entend aider plus particulièrement. Un corridor associe des modes de transport -par exemple le train, puis la voie d'eau et à nouveau le train- avec des équipements de transbordement pour un acheminement rapide et propre. La réalisation d'un corridor demande une grande préparation, c'est pourquoi la Commission européenne propose de nommer des « coordonnateurs de corridor ». Dans un précédent avis, nous avons dit pourquoi leur rôle directeur dans la programmation nous paraissait porter atteinte au principe de subsidiarité. La Commission de Bruxelles propose en outre d'encadrer le développement des corridors avec une « plate-forme de corridor », associant un groupement d'intérêt économique et un « plan de développement de corridor » adopté six mois après la publication du règlement et comportant des mesures précises et contraignantes.

Comme vous le voyez, tout paraît prêt pour passer à la phase opérationnelle des grands réseaux européens de transport. Il en va tout autrement pour l'énergie et les télécommunications. En effet, la proposition de règlement « énergie » définit les critères des projets d'intérêt commun et dresse, elle aussi, une carte de corridors d'acheminement que la Commission entend rendre prioritaires, mais les projets sont moins localisés que ceux du volet « transports ». La proposition de règlement confie simplement à la Commission le soin d'établir une liste de projets d'intérêt commun répondant aux objectifs poursuivis. Parmi les critères, je relève que ces projets devront être viables sur les plans économique, social et environnemental. Ils devront en outre concerner au minimum deux États membres et respecter un ensemble de critères. Surtout, la gouvernance envisagée est bien plus légère : une fois autorisés, les projets feront simplement l'objet d'un suivi par l'Agence de coopération des régulateurs de l'énergie.

Enfin, la proposition de règlement sur les télécommunications est encore plus indicative, pour ne pas dire nébuleuse. On y évoque bien des projets d'intérêt commun et des priorités - en particulier le déploiement de réseaux à très haut débit de 100 mégabits par seconde, la desserte en haut débit à 38 mégabits par seconde des régions les moins accessibles ou le soutien à des plates-formes centrales de services numériques - mais on reste loin d'une liste précise. Aucune proposition de gouvernance n'est formulée. En fait, l'intérêt même des soutiens européens à l'interconnexion des réseaux de télécommunication numérique est incertain, puisque l'interconnexion leur est consubstantielle. Ce qui manque, c'est surtout la taille du réseau dans les zones peu denses.

J'en viens maintenant à la proposition de règlement au sujet des emprunts obligataires destinés à financer des projets, ce que l'élégante brièveté anglo-saxonne dénomme « project bonds ». Il s'agit tout simplement de l'argent que la Commission propose pour les années 2014 à 2020. On mesure ici le véritable tournant opéré au moins dans ses services : il faudra faire bien plus qu'avant, avec juste un peu plus de moyens, mais avec un « effet de levier » que la Commission espère substantiel. On ne peut que partager ce voeu, bien que sa réalisation ne soit pas assurée.

Le MIE est certes un fonds dédié aux infrastructures, mais c'est aussi une nouvelle hiérarchie dans la politique des réseaux transeuropéens, avec des critères précis permettant d'allouer des ressources qui semblent toujours plus maigres quand les ambitions grandissent. La Commission propose à l'Union de dépenser quelque 50 milliards d'euros entre 2014 et 2020 pour ses réseaux transeuropéens de transport, d'énergie et de télécommunications. Je précise qu'aucune décision budgétaire n'a été prise.

C'est beaucoup, puisque l'Europe n'aura dépensé que 8 milliards d'euros pour ses réseaux de transport de 2007 à 2013, mais ce n'est pas énorme si l'on se réfère aux besoins identifiés par la Commission européenne pour parvenir au marché unique tel qu'elle le rêve, car les chiffres sont astronomiques : il faudrait consacrer 1 000 milliards d'euros d'ici 2020 pour le transport d'électricité et de gaz et pour un réseau transfrontalier de transport de CO2 ; achever le réseau transeuropéen de transport coûterait 500 milliards d'ici 2020 et 1 500 milliards d'ici 2030 ; enfin 270 milliards seraient nécessaires pour mettre le haut débit ultrarapide à disposition de tous les Européens d'ici 2020.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland Ries

Dans ces conditions, le MIE permet de concentrer des moyens au service de priorités identifiées. Ces moyens sont augmentés, avec 50 milliards d'euros pour la période 2014-2020, soit 31,7 milliards pour les transports, 9,1 milliards pour l'énergie et 9,2 milliards pour les télécommunications. Parallèlement, les taux de subvention seront augmentés par rapport à ceux aujourd'hui en vigueur : les études seront subventionnées jusqu'à 50 %, les infrastructures ferroviaires jusqu'à 20 % - voire 40 % pour les tronçons transfrontaliers -, le système européen de gestion du trafic ferroviaire étant subventionné jusqu'à 30 %. Cependant, seules les actions contribuant à un projet d'intérêt commun pourront être aidées. Il ne sera plus question d'utiliser pour la route des financements destinés au rail, comme cela s'est fait pour des subsides versés par le Fonds de cohésion. Parmi les crédits proposés pour le transport, plus de 80 % seront « réservés aux projets d'intérêt commun du réseau central ». Cette focalisation est une première illustrant l'ensemble de la proposition. Enfin, la Commission pourra réviser le programme pluriannuel, modifier la liste des projets et diminuer voire même annuler l'aide en cas de retard très important.

J'en viens aux « project bonds ». Leur principe est simple : des crédits seront confiés à la Banque européenne d'investissement pour rehausser ses emprunts obligataires, l'objectif explicite étant qu'ils passent d'une note B/B+ à une note A/A- sur les marchés financiers. La Commission attend un effet multiplicateur compris entre 15 et 20. C'est considérable. La proposition de règlement organise une phase pilote en 2012-2013, destinée à préparer la phase opérationnelle de la programmation 2014-2020. Pendant cette phase pilote, les moyens sont obtenus par redéploiement ; pour la suite, la Commission évoque 500 millions d'euros.

Que penser de cette politique de réseaux transeuropéens ?

Je souscris pleinement à la proposition de résolution déposée par la commission des affaires européennes, puisque j'ai accepté de poursuivre ici l'examen de ce texte précisément pour donner plus d'ampleur à ce que celle-ci avait fait. Je pense que chacun de nous se félicite de la vision d'ensemble développée par la Commission européenne avec le MIE, assorti de nouveaux outils. La politique européenne de transports, d'énergie et de télécommunications prend une dimension nouvelle. Il est bon qu'elle ne se réduise pas à une ouverture à la concurrence libre et non faussée. J'ajoute que les retards importants justifient un pilotage centralisé et ciblé des crédits européens préconisé par la Commission.

De même, les 50 milliards d'euros représentent incontestablement des dépenses d'avenir soutenant la croissance et améliorant l'attractivité du Vieux Continent. La France a tout intérêt à cette augmentation du budget européen, parce que nous avons plusieurs projets d'infrastructures importantes qui sont « prêtes à financer ». Il reste toutefois « à ne pas surfinancer des projets viables commercialement » comme l'a souhaité la commission des affaires européennes, afin que le MIE n'appuie que des projets dont la réalisation suppose un soutien public.

S'agissant de la gouvernance des projets d'intérêt européen, je pense que la commission des affaires européennes a raison d'inciter le législateur communautaire à la prudence : quand des projets d'infrastructure butent sur l'opposition des populations riveraines, il serait illusoire de compter sur l'échelon européen pour trouver une solution, sauf via le financement de mesures comme l'enfouissement d'un ouvrage.

Enfin, en accord avec la commission des affaires européennes, j'estime que la Banque européenne d'investissement et l'Union doivent démontrer les avantages du nouvel outil financier proposé. Il faudrait au moins l'évaluer précisément. C'est ce que demande la proposition.

J'en viens aux amendements destinés à compléter le texte de la commission des affaires européennes.

Je proposerai trois amendements portant sur le volet « transports », pour que la Commission ne puisse pas modifier la liste des projets communs, pour que les exigences relatives au réseau global et au réseau central soient évaluées au plus tard fin 2023 et pour que les Parlements nationaux se prononcent sur le plan de développement de corridors de réseau central.

Sur le volet « énergie », je proposerai un amendement tendant à mieux prendre en compte les besoins nationaux en matière de réseaux d'électricité, mais aussi pour que les financements de projets nationaux ne soient pas diminués par les projets d'intérêt commun.

Enfin, je vous proposerai trois amendements sur le volet « télécommunications », afin que le règlement européen précise les projets d'intérêt commun, pour que le financement aille prioritairement aux projets véritablement transeuropéens mais dépourvus d'autres financements communautaires, enfin pour que soit rendus éligibles notamment les réseaux de collecte régionaux destinés à desservir des territoires locaux en très haut débit.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Comment peut-on envisager de dépenser 50 milliards entre 2014 et 2020 sans ressources nouvelles ? M. Hervé Jouanjean, directeur général du budget de la Commission nous a dit qu'il pensait à des ressources propres, sans majorer les contributions versées par les États membres.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernadette Bourzai

Je félicite le rapporteur pour l'enrichissement proposé au texte de la commission des affaires européennes, prise par le temps. Les questions européennes sont essentielles pour l'avenir du continent, mais aussi pour celui de notre pays.

Le débat sur le cadre financier pour 2014-2020 viendra plus tard. M. Hervé Jouanjean estime que les propositions très volontaristes de la Commission reposent sur le redéploiement de 10 milliards d'euros pris sur les fonds structurels, 40 milliards d'euros s'ajoutant grâce au redéploiement d'autres dépenses ou grâce à des ressources nouvelles. Il en sera sans doute question ce soir lors du débat préalable au Conseil européen des 1er et 2 mars.

À propos du MIE, nous devons être très fermes quant à la nécessité d'un effet de levier atténué destiné à construire une politique européenne consacrée pour la première fois à autre chose qu'à la concurrence : nos réseaux de transports, d'énergie et de télécommunications doivent devenir plus efficaces, ce qui justifie d'accorder des aides spécifiques aux régions à faible densité ou subissant des handicaps naturels.

Debut de section - PermalienPhoto de Michel Teston

La Commission entend incontestablement reprendre en main une partie des subsides du Fonds de cohésion. S'agissant des transports, sur 31,7 milliards prévus, seulement une dizaine provient des fonds de cohésion. Le libéralisme, auquel la Commission semble tourner le dos, reviendra-t-il sous forme de partenariats public-privé européens ? Qu'est-il envisagé ?

Debut de section - PermalienPhoto de Ronan Dantec

Tout comme le rapporteur, j'estime intéressant que l'Europe assume son rôle planificateur. Les « corridors » devront-ils d'abord soutenir les territoires en retard ou favoriseront-ils la partie la plus industrialisée de l'Europe ?

Debut de section - PermalienPhoto de Charles Revet

Je remercie le rapporteur pour son travail fort complet sur un sujet technique. Nous nous réjouissons que l'Europe apporte son concours à une meilleure interconnexion des réseaux : comme rapporteur pour avis sur le budget des ports maritimes, j'ai souvent regretté l'insuffisance des connexions avec les réseaux de transport, notamment ferroviaires.

Je m'interroge toutefois sur les conditions d'une coordination efficace, car nous n'avons que trop l'expérience de ces couches superposées qui retardent les projets. Les ajouts et compléments d'étude finissent par tuer les projets en les renchérissant.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland Ries

Le sujet d'aujourd'hui est politique, avec des ramifications techniques complexes.

S'agissant des 50 milliards, je ne peux préjuger du débat budgétaire pour la période 2014-2020. La Commission affiche sans doute une ambition élevée pour pouvoir négocier mieux qu'en partant des 8 milliards dépensés au cours de la période précédente. Les États membres devront trouver 90 % des financements ! Certains diront que nous sommes dans le rêve, mais j'insiste sur le passage d'actions décidées au coup par coup, essentiellement dans le domaine des transports, à une approche structurée associant trois familles d'infrastructures.

Bernadette Bourzai, vous avez raison de dire que les fonds publics doivent servir à irriguer les zones non rentables en infrastructures de télécommunications. J'ajoute que nous devrons être vigilants quant à l'empilement des procédures lorsque plusieurs pays interviendront sur un même corridor.

Michel Teston, nul n'a envisagé de partenariat public-privé européen. Les project bonds doivent permettre de drainer davantage de capitaux privés pour financer des réseaux de télécommunications.

Ronan Dantec, il n'est pas certain que les fonds bénéficieront prioritairement aux pays qui en auront le plus besoin.

Debut de section - PermalienPhoto de Ronan Dantec

Les 1 500 milliards que vous avez mentionnés sont-ils géographiquement répartis ?

Debut de section - PermalienPhoto de Roland Ries

Non : les chiffres portent sur l'ensemble du réseau.

Charles Revet, les mesures de rétorsion envisagées en cas de retard inciteront sans doute à respecter le calendrier.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

Je ne suis pas certain qu'il soit simple de déterminer les projets prioritaires, sauf si la Commission se consacre exclusivement à la dorsale, laissant les États membres s'occuper de la diffusion, afin d'éviter que certains pays ne s'en remettent trop à l'Europe.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland Ries

Il faudra bien soutenir la dorsale, mais aussi les territoires les moins denses, où le marché n'ira pas. La France fut électrifiée à la fin du XIXe siècle et au début du XXe grâce aux fonds publics investis dans les profondeurs rurales. Chacun sait que le marché est aveugle.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernadette Bourzai

La direction générale de la mobilité et des transports travaille depuis deux ans sur l'état des lieux. Elle a constaté que de nombreux projets de chemin de fer financés dans de nouveaux États membres n'étaient pas réalisés, car les pays préfèrent développer leurs infrastructures routières. La Commission a donc trouvé ce moyen pour ramener le débat vers des moyens de transport durables.

Parmi les corridors envisagés, certains traverseront la France. La liaison Lyon-Turin est extrêmement difficile, surtout quant à son acceptation par la population. La Commission européenne veut nommer des coordonnateurs de corridors pour accélérer le projet.

Les financements nationaux, régionaux et locaux ne disparaîtront pas, mais l'Europe veut faciliter les choses et assurer la cohérence de chaque projet de bout en bout, pour assurer son efficacité. Dans cet esprit, l'Europe a financé l'enfouissement des lignes à haute tension allant de France en Catalogne. Le risque d'une atteinte à la subsidiarité est réel, mais il ne faut pas bloquer l'organisation du territoire européen, même lorsqu'il s'agit d'achever le marché intérieur.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

On comprend bien le réseau central de transports et d'énergie, mais celui des télécommunications relève d'une autre approche.

Debut de section - PermalienPhoto de Bernadette Bourzai

Dans ce domaine, les investissements seront, pour l'essentiel, réalisés par le secteur privé.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland Ries

Nous sommes en terrain connu s'agissant des transports, moins pour l'énergie. Les télécommunications constituent un sujet nouveau.

Debut de section - PermalienPhoto de Daniel Raoul

La continuité des transports et même de l'énergie est indispensable pour que le marché fonctionne, mais les télécommunications n'ont pas besoin de continuité territoriale.

EXAMEN DES AMENDEMENTS.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland Ries

L'amendement n° 1 tend à éviter que la programmation établie ne soit modifiable en permanence.

L'amendement n°1 est adopté.

La réalisation des exigences étant à la seule charge des États membres, l'amendement n° 2 dispose que toute adaptation ne peut se faire qu'en partant de leur avis. La Commission européenne paiera 10 %, les États membres 90 % : qui paye le plus contrôle le plus.

L'amendement n° 2 est adopté.

L'amendement n° 3 relève du même esprit : ne faisons pas de chèque en blanc à la Commission européenne.

Debut de section - PermalienPhoto de Gérard César

Nous ne pouvons que le soutenir !

L'amendement n°3 est adopté.

Debut de section - PermalienPhoto de Roland Ries

L'amendement n° 4 aborde le secteur de l'énergie, tout en défendant la subsidiarité, pour que le réseau européen ne soit pas réalisé au détriment de ceux des États membres.

L'amendement n °4 est adopté.

L'amendement n°5 porte sur le volet numérique, dont le mécanisme d'interconnexion doit être précisé.

L'amendement n °5 est adopté.

L'amendement n° 6 tend à éviter le financement par de multiples guichets, voire par des vases communicants.

L'amendement n° 6 est adopté.

Si l'amendement n° 7 est adopté, la résolution limitera le MIE en matière de télécommunications à la modernisation d'infrastructures constituant un réel enjeu pour chaque État membre et ne faisant pas encore l'objet d'interventions publiques. Je pense notamment aux réseaux de collecte régionaux desservant des territoires locaux, dont l'équipement en fibre optique est indispensable à une transition vers le très haut débit.

Je souhaite que l'on n'en reste pas à la dorsale, car il faut irriguer en profondeur tout le territoire.

L'amendement n° 7 est adopté.

TABLEAU DES SORTS

La proposition de résolution européenne est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.